構(gòu)建更可持續(xù)的社會養(yǎng)老保障制度是實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略的重要抓手。本文基于我國社會養(yǎng)老保障制度運行實踐，從收入、管理和支出三個層面深入探討了緩解我國社會養(yǎng)老保障負擔壓力的對策，提出在收入層面著力提升社會養(yǎng)老保障費實際征收能力和征收努力，在管理層面加強盈余管理以“開源”,在支出層面適當增強養(yǎng)老金待遇累進性以“節(jié)流”和“提效”的多重舉措，以助力我國更好地應對人口老齡化及其引發(fā)的社會養(yǎng)老保障壓力。

　　一、引言

　　根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，截至2019年，我國60歲及以上老年人口已達2.54億人，占總?cè)丝诘谋戎剡_18.1%,意味著我國即將步入深度老齡化社會。人口老齡化的一個最直接的后果是老年撫養(yǎng)比上升，進而帶來社會養(yǎng)老保障負擔壓力。根據(jù)聯(lián)合國的測算，我國老年撫養(yǎng)比將在2025至2100年間呈逐步攀升的態(tài)勢，直到2100年將達到71.6%(見圖1),由此將引發(fā)的社會養(yǎng)老保障負擔壓力可見一斑。2019年11月，中共中央、國務院印發(fā)的《國家積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃》明確指出，人口老齡化業(yè)已成為我國當前乃至今后較長一段時期的基本國情，并將積極應對人口老齡化提升為國家戰(zhàn)略。在此背景下，深入探討緩解社會養(yǎng)老保障負擔壓力的對策，以構(gòu)建更可持續(xù)的社會養(yǎng)老保障制度，進而更好地應對人口老齡化無疑具有重要的現(xiàn)實意義。

　　二、我國社會養(yǎng)老保障負擔的長期形勢

　　深入探討緩解社會養(yǎng)老保障壓力的對策建立在較全面地了解其形勢的基礎(chǔ)之上。表1總結(jié)了近年來學術(shù)界和有關(guān)機構(gòu)對未來我國養(yǎng)老保險基金缺口的預測情況。由表1可看出，盡管不同機構(gòu)或?qū)W者基于不同情境對未來我國養(yǎng)老保險基金缺口作出了截然不同的預測，但預測得出的缺口值普遍較大，反映出我國社會養(yǎng)老保障制度的長期運行狀況不容樂觀。因此，在目前我國養(yǎng)老金財務還未出現(xiàn)嚴重惡化的情況下，仍需居安思危，采取積極有力的措施增強養(yǎng)老金財務的可持續(xù)性，防患于未然。

　　三、緩解我國社會養(yǎng)老保障負擔壓力的對策分析

　　(一)收入層面

　　直觀而言，社會養(yǎng)老保障基金收入取決于參保覆蓋面、繳費費率、征收能力和征收努力等多個重要因素。自社會養(yǎng)老保障制度建立以來，我國政府始終致力于擴大社會養(yǎng)老保險參保覆蓋面并取得了舉世矚目的成就：截至2019年，我國基本養(yǎng)老保險已覆蓋近10億人。可見，未來我國社會養(yǎng)老保障制度雖然還有一定的擴面空間，但參保覆蓋面已非未來養(yǎng)老保險基金收入的決定性因素。此外，為減輕企業(yè)繳費負擔，我國養(yǎng)老保險費率已由早期的28%調(diào)整至目前的24%。

　　在此背景下，養(yǎng)老保險基金增收的潛在重要突破口在于提高征收能力和征收努力。這里的征收能力是指應當能夠征收上來的養(yǎng)老金數(shù)額，主要取決于征收部門的管理效率。2018年，我國國地稅征管體制改革明確將養(yǎng)老保險劃轉(zhuǎn)稅務部門征收。由于稅務部門具有信息技術(shù)和人員的雙重優(yōu)勢，故這一舉措在理論上有利于提高養(yǎng)老保險費征收能力。然而，目前我國養(yǎng)老保險費征管的主要依據(jù)是1999 年國務院頒布實施的《社會保險費征繳暫行條例》和2011 年開始實施的《社會保險法》。而它們頒布實施之時，養(yǎng)老保險費的征管職責尚未在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)到稅務部門。因此，養(yǎng)老保險費征管的相關(guān)法律法規(guī)不僅存在一定的滯后性，亦缺乏與稅收征管相關(guān)法律法規(guī)相銜接和配套的具體實施細則和操作辦法，導致稅務部門從事稅收征管的相關(guān)手段和措施不能完全用于養(yǎng)老保險費的征管。因此，盡快完善相關(guān)法律法規(guī)是確保我國養(yǎng)老保險費實際征收能力提升的關(guān)鍵所在。

　　在具備較強的征收能力之后，征收能力被利用的程度，即征收努力，亦至關(guān)重要。而征收努力與養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次進而地方政府的養(yǎng)老保險權(quán)責和利益關(guān)系密切相關(guān)。在1997年養(yǎng)老金省級統(tǒng)籌之前，我國養(yǎng)老保險主要在市縣級政府統(tǒng)籌，即市縣政府負責本級養(yǎng)老保險基金的征收和養(yǎng)老金的支出。而養(yǎng)老保險由市縣統(tǒng)籌轉(zhuǎn)為省級統(tǒng)籌后，當市縣級地方政府存在養(yǎng)老金收支缺口時，省級政府會以其他市縣的養(yǎng)老金結(jié)余進行彌補。這一權(quán)責和利益關(guān)系的變動引發(fā)了下一級地方政府的“道德風險”,降低了市縣級政府養(yǎng)老保險征管的努力程度和積極性——在以經(jīng)濟競爭為主的治理目標下，地方政府為更好地招商引資，從而采取彈性征管的模式，放松對企業(yè)養(yǎng)老保險的征管。這一邏輯關(guān)系在養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌后亦可能存在于中央和省級地方政府之間，應同樣注意避免省級地方政府的“道德風險”問題。

　　(二)管理層面

　　投資收益亦是擴充我國養(yǎng)老金財富儲備的重要源泉。目前來看，我國社會保障戰(zhàn)略儲備基金的投資收益較為可觀，較好地實現(xiàn)了保值增值目標。但對于養(yǎng)老保險基金結(jié)余資金的投資還較為薄弱。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，截至2019年末，我國基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余為62872.6億元。從規(guī)模上看，這部分資金的體量是遠大于社會保障儲備基金。倘若能夠較好地管理運用這部分資金，使其實現(xiàn)較好的保值增值，對于緩解未來我國社會養(yǎng)老保障負擔壓力大有裨益。但就目前管理運行狀況來看，至少在以下兩方面還存在改善的空間。

　　一是，實際開展投資的資金占總結(jié)余資金的比例還有較大提升空間。截至2018年，雖然有17個省(市、區(qū))政府已著手開展委托投資事宜，但總金額較小，實際到賬資金僅為6050億元，僅占2018年末基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余的10.4%。因此，我國養(yǎng)老保險基金結(jié)余資金的投資利用率還有較大提升空間。

　　二是，投資收益亦還有一定的提升空間。根據(jù)全國社會保障基金理事會的報告，2018年基本養(yǎng)老保險基金投資收益為98.64億元，投資收益率僅為2.56%。雖然這一收益率相對于2018年股票市場的整體表現(xiàn)來講已經(jīng)難能可貴，但投資收益率確實還有不少提升空間。

　　(三)支出層面

　　本質(zhì)上，前文從收入和管理這兩個層面提出的措施都屬于減輕社會養(yǎng)老保障負擔的“開源”措施。事實上，緩解社會養(yǎng)老保障壓力不僅需要“開源”,亦需要“節(jié)流”和“提效”,即應當避免過度保障，同時著力提高養(yǎng)老金的支出效率。

　　無疑，提升養(yǎng)老金支付水平是提高居民福利水平的有效措施，但一味地提高養(yǎng)老福利待遇并不可取，養(yǎng)老金待遇應該保持合理適度水平。一方面，過度的養(yǎng)老金福利可能會扭曲居民勞動供給和工作激勵，引發(fā)居民“道德風險”,從而造成“養(yǎng)懶漢”的現(xiàn)象。另一方面，過度慷慨的福利體系亦可能會加劇政府債務風險，對經(jīng)濟增長產(chǎn)生不利沖擊，不利于構(gòu)建長期可持續(xù)的社會養(yǎng)老保障制度(鄭秉文，2011)。

　　適當增強養(yǎng)老金待遇的累進性是提高養(yǎng)老金支出效率的有力之舉，這可避免對高收入群體的過度保障，亦可能減輕社會養(yǎng)老保障負擔。這是因為我國高收入和低收入群體間的養(yǎng)老金收入差距較大——2007(1988)年最高10%養(yǎng)老金收入群體的待遇水平平均為36352(2480)元，而最低10%群體的待遇平均僅為5017(562)元，兩個群體間的待遇差異由1988年的4.41倍擴大到2007年的7.25倍(見圖2);在養(yǎng)老金發(fā)放適當往低收入群體傾斜后，高收入群體養(yǎng)老金的適度下降完全可以彌補低收入群體待遇上升所需的資金。因此，這種“削峰填谷”式的舉措可在促進收入分配公平的同時保持養(yǎng)老保險基金的總體平衡，既做到了“節(jié)流”,也實現(xiàn)了“提效”。

　　四、緩解我國社會養(yǎng)老保障負擔壓力的政策建議

　　人口老齡化是我國今后較長一段時期的基本國情，對我國養(yǎng)老金財政平衡提出了巨大挑戰(zhàn)。緩解我國社會養(yǎng)老保障負擔壓力、構(gòu)建更可持續(xù)的社會養(yǎng)老保障制度，可從以下收入、管理和支出三個層面著手。

　　(一)健全完善相關(guān)法律法規(guī)，著力提升實際征收能力和征收努力

　　養(yǎng)老保險劃轉(zhuǎn)稅務部門征收，理論上有助于提升養(yǎng)老保險費的征收能力，但仍需要進一步健全完善與稅收征管相關(guān)法律法規(guī)相銜接、配套的養(yǎng)老保險費征收實施細則和操作辦法，以有效落實稅費同征同管的工作要求，更好地促進養(yǎng)老保險費實際征收能力的提升。黨的十九大報告明確提出，要完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。在推進全國統(tǒng)籌時，可借鑒省級統(tǒng)籌的有關(guān)經(jīng)驗，健全完善相關(guān)法規(guī)制度以有效避免地方政府的“道德風險”問題，從而確保養(yǎng)老保險費的征收努力。

　　(二)加強基金盈余管理，增強基金保值功能

　　不僅要繼續(xù)加強社會養(yǎng)老保障戰(zhàn)略儲備基金的運作管理，對養(yǎng)老保險基金結(jié)余資金的管理也應引起足夠的重視。在保障養(yǎng)老金當期支付不受影響的情況下，盡可能地擴大養(yǎng)老保險基金結(jié)余資金委托投資規(guī)模，使得擴充我國養(yǎng)老金財富儲備的源泉充分涌流。與此同時，亦應當著力提升基金委托管理機構(gòu)的管理激勵和管理水平，在保障資金安全的情況下，盡可能地實現(xiàn)投資收益最大化。

　　(三)提高支出效率，增強社會養(yǎng)老保障的再分配功能

　　《國家積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃》明確指出，要健全更加公平、更可持續(xù)的社會保障制度。面對社會養(yǎng)老保障這樣一個龐大的民生工程，既要盡力而為，也要量力而行。因此，應該進一步建立完善養(yǎng)老金待遇確定和正常調(diào)整的長效機制，既要避免過低保障，也要避免過度保障。提高養(yǎng)老金支出效率，可適當增加養(yǎng)老金待遇的累進性，適當往低收入群體傾斜，增強社會養(yǎng)老保障的再分配功能，從而實現(xiàn)公平與效率的并重，構(gòu)建更加公平、更可持續(xù)的社會養(yǎng)老保障制度。

　　參考文獻

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　　《緩解我國社會養(yǎng)老保障負擔壓力的對策研究》來源：《中國物價》，作者：龍學文,稂時陽