農村金融的發(fā)展需要合理監(jiān)管，農村金融有一些獨特之處，本文就從法律角度探討我國農村金融監(jiān)管問題。

　　《農村金融研究》是中國農業(yè)銀行股份有限公司主管，中國農村金融學會主辦，面向國內外公開發(fā)行的中文核心期刊。創(chuàng)刊于1980年，1994年開始與臺灣多家金融機構建立期刊交換;1996年被列為“中文核心期刊”第五名;同年八選世界期刊博覽中心參展，并成為會員。

　　農村金融已成為我國整體金融系統的瓶頸,具有不同于城市商業(yè)金融的特質,尤其在目前農村金融改革進程中,為了構建健全的農村金融體系、促進農村金融充分競爭,滿足農村金融有效需求,從法律制度的角度強化農村金融監(jiān)管具有充分的法理基礎和重要的現實意義。

　　我國作為農業(yè)大國的現實國情和城鄉(xiāng)二元分化經濟結構的長期制約,使得農村經濟發(fā)展水平嚴重滯后,決定了現階段農村金融經營成本高、風險大、收益率低,由此造成農村金融機構資產質量低下、虧損嚴重、資本嚴重不足、難以實現可持續(xù)發(fā)展等問題,使得我國的農村金融機構成為整個金融體系的瓶頸和“短板”。農村金融的監(jiān)管無論在理念、對象、內容和手段等方面均具有不同于整體金融或者商業(yè)金融的特殊性。一方面,農村金融供給不足,有效競爭不充分,農村金融機構功能錯位,農村資金回流,農民融資困難等問題要求建立具有多元化主體的農村金融體系,促進農村金融有效競爭,滿足農村融資需求;另一方面,相對寬松的準入政策、過于復雜的農村金融局面以及難以對農村、農業(yè)經濟提供有效金融支持的缺陷均需要完善的農村金融監(jiān)管體制來保護相關主體的合法利益,穩(wěn)定金融秩序,保障金融安全。

　　一、完善農村金融監(jiān)管的法理基礎

　　格萊珉銀行創(chuàng)立者穆罕默德·尤努斯認為, 金融權利如同人們在衣食住行上享有的權利一樣,也是一種人權,也是一種人的基本生存權利。法哲學研究中的人權理論將其劃分為應有的人權、法律上的人權和現實中的人權三個層次,農民的金融權益便屬于應有人權的范疇,不僅可以從社會公平正義理論、平等的生存權和發(fā)展權等角度得以證成,而且可以通過對其在現實中的享有和實現來評價和檢驗一國金融法律的質量和狀況。首先,包括金融融資、獲得農業(yè)保險、參與并實現合作金融等各項權利的農民金融權益需要相應的法律法規(guī)予以正式的確認和肯定;其次,無論進行融資、獲得農業(yè)保險抑或參與合作金融,都需要在農村金融監(jiān)管的法律體系中得到保障和制度支持;最后,對農民金融權益的關注和保護,決定著農村金融監(jiān)管制度的價值目標和基本理念的轉化。因此,可以說,從法學的層面上,運用權利理論對農民的金融權益狀況、原因和保護進行權利理論上的分析和論證,從而在制度層面上尋求法律的保障,是解決農村金融問題的核心。

　　二、完善農村金融監(jiān)管的現實需求

　　1.我國農村金融監(jiān)管資源不足,難以形成有效的監(jiān)管合力。現有的“一行三會”的金融監(jiān)管格局具有諸多方面的缺陷。具體到農村金融體系,目前主要的監(jiān)管機構為銀監(jiān)會,而且地方銀監(jiān)分局為農村中小金融機構的屬地監(jiān)管機構。但我國農村金融機構具有機構小鏈條長的特點,絕大多數農村中小金融機構都設在縣(市)及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和行政村,在其轄區(qū)內只設有監(jiān)管辦事處,這些辦事處并不具有獨立的監(jiān)管主體資格,而且一般僅有3—5人的監(jiān)管人員,應對轄區(qū)內原有的農村金融機構已是困難,再加上村鎮(zhèn)銀行、農村資金互助社、貸款公司等新型金融機構的大量出現以及大型商業(yè)金融機構和外資銀行的參與,監(jiān)管資源更是難以為繼。

　　2.監(jiān)管體系混亂,非正規(guī)農村金融游離于監(jiān)管之外:(1)傳統商業(yè)性和政策性農村金融機構受銀監(jiān)會監(jiān)管;村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農村資金互助社等新型金融機構,也由銀監(jiān)會監(jiān)管,但其在資產規(guī)模、市場定位、資金運作、員工構成、貸款審批和組織結構等方面均與傳統金融機構存在重大差別,難以根據一元化的監(jiān)管體系進行簡單處理;(2)農村信用社的監(jiān)管比照《商業(yè)銀行法》執(zhí)行,監(jiān)管責任由銀監(jiān)會和地方政府共同擔當,其效力通過縣聯社—省聯社的模式由聯社體制來貫徹,但公司治理改革未能完成,省聯社的行政管理和基層社的公司治理之間沖突加劇;(3)只貸不存的小額貸款公司無需接受銀監(jiān)會的審慎監(jiān)管,由省政府指定省金融辦或相關機構負責試點,實際情況是,由省金融辦把試點的權限再次下放到縣政府,負責小額貸款公司日常監(jiān)督管理的則為當地工商局;(4)合會、私人錢莊等非正式金融形式缺乏相應的監(jiān)管,農村民間金融組織總體存在較大風險。

　　3.金融改革以及監(jiān)管方式多采取自上而下的強制性手段,忽視對農村金融市場的內生性培育。上個世紀80年代農村合作基金會的發(fā)展軌跡即可說明這一問題,而我國農信社的改革過程仍然忽視農村金融市場的內生力量,未能給農民自下而上的金融創(chuàng)新和改革保留必要的制度空間,而是采取由政府自上而下的出臺一攬子改革方案,然后由各地去執(zhí)行的方式,使得農信社的合作金融機制完全未能體現農民的自主參與意愿。

　　4.農村金融機構的監(jiān)督約束機制缺失。一個有效的金融風險控制體系應由三個系統構成:市場約束條件下的外部銀行、證券、保險風險監(jiān)控系統、被監(jiān)督金融機構自身內控系統與社會監(jiān)督體系。但我國農村金融監(jiān)管體系除前述已經論及的外部監(jiān)管系統缺陷外,其內部治理、控制和行業(yè)自律等監(jiān)督體系均存在缺失。

　　三、發(fā)達國家農村金融監(jiān)管制度的借鑒

　　構建完備的農村金融監(jiān)管體制對農村金融機構的良性運作、農村金融市場的規(guī)范發(fā)展和農村社會經濟的促進具有重要作用。世界很多具有發(fā)達農村金融體系的國家均具有完善和健全的農村金融監(jiān)管制度。

　　1.美國以農業(yè)部為政府監(jiān)管主體,輔以行業(yè)協會自律管理、內部治理結構控制以及農業(yè)保險的監(jiān)管協調機制。美國的農村金融體系主要由農村政策性金融機構、農村合作金融體系以及農業(yè)保險體系組成。其中農村政策性金融機構均隸屬于美國農業(yè)部管轄。農村合作金融體系則采取了不同于商業(yè)銀行的監(jiān)管模式,專門設立了比較健全的農村金融監(jiān)管體系,包括監(jiān)管機構、行業(yè)自律協會、資金融通清算中心和互助保險集團,這四種機構及其附屬機構各自獨立、職能各異。在美國,各種信用社協會或合作金融多達幾十個,這些行業(yè)協會從事的主要工作之一就是制定行為規(guī)范,進行自律管理。美國聯邦政府對農村金融的存款統一實行強制保險,具體業(yè)務由聯邦存款保險公司經營的儲蓄協會保險基金承擔,并承擔對投保金融組織的監(jiān)督。

　　2. 法國“半官半民”體制模式。法國的農村金融體制是從下而上逐步形成的,相對較為穩(wěn)定。法國的農業(yè)合作金融體系主要由國家農業(yè)信貸銀行、省級農業(yè)互助信貸銀行和地方信貸合作社三級構成。其中地方信貸合作社是基層組織,直接由個人成員和集體成員入股組成,省級農業(yè)互助信貸銀行則由地方農業(yè)信貸合作社組成,同時以國家的政策性銀行——國家農業(yè)信貸銀行作為合作金融的中央機構,對合作金融的運作提供最后的保證。1945年,省級農業(yè)信貸互助銀行組成了全國農業(yè)信貸聯合會,作為省級農業(yè)信貸銀行在國家一級的代表,參與決定農業(yè)信貸政策。除此之外,法國的農業(yè)保險體制也相當發(fā)達,并與農村金融組織結構相對應地設置了三個層面的農業(yè)互助保險機構。

　　3.日本“相互配合型”的協調機制。在日本,對農村金融實施雙重監(jiān)管:一是政府金融監(jiān)管廳,對各種金融機構實施監(jiān)管,以實現整體風險調控;二是全國和地方農林水產部門配合金融監(jiān)管廳對農村金融機構實施監(jiān)管,包括農林水產省下設金融科對農林中央金庫的監(jiān)管,農林水產省在六個大區(qū)設置農政局對轄區(qū)內縣信聯的監(jiān)管,以及都、道、府、縣農政部對轄區(qū)內農協合作金融部的監(jiān)管。另外,為了保證合作金融安全、健康地運行,日本還設立了農村信用保險制度、臨時性資金調劑的相互援助制度以及政府和信用合作組織共同出資的存款保險制度、農業(yè)災害補償制度和農業(yè)信用保證保險制度等制度措施。

　　四、完善現行農村金融監(jiān)管法律的構想

　　1.針對農村金融的特質,建立不同于城市金融的政府監(jiān)管體系。我國的農村金融改革和發(fā)展實踐,總是將農村金融機構當作一般的金融機構看待,僅僅要求投入金融資源,沒有足夠認識到農業(yè)作為產業(yè)的獨特性和由此產生的城市和農村金融之間的顯著差別。實際上,農村金融要與國家的產業(yè)政策緊密結合,其本質主要是貼近農民,而不是貼近金融機構。作為城市金融監(jiān)管首要主體的銀監(jiān)會,在農村金融監(jiān)管中具有監(jiān)管資源不足,難以貼近農村、不了解農村金融現實需求,與國家產業(yè)政策和農村政策之間不具有順暢的溝通、交流機制,極易造成“一管就死、一放就亂”的監(jiān)管局面。借鑒發(fā)達國家農村金融監(jiān)管經驗,我們應當以農業(yè)部為主導,同時厘清農村政策性金融的設置目標和宗旨,在農村政策性金融和農業(yè)部之間建立順暢的國家產業(yè)政策的表達和執(zhí)行機制,并通過發(fā)揮農村政策性金融對農村合作金融組織的導向、補充和支持等作用,構建農村金融的政府監(jiān)管體系。同時可以在財政部的政策支持、財政補貼以及稅收優(yōu)惠等方面建立輔助機制。

　　2.健全完善金融同業(yè)公會,發(fā)揮行業(yè)協會的自律監(jiān)管作用。我國于2005年底成立中國銀行業(yè)協會農村金融工作委員會,應當引導協會發(fā)揮職能作用,建立日常工作聯系機制和管理辦法,完善同業(yè)公約及規(guī)章,將那些監(jiān)管部門不宜管, 而被監(jiān)管機構又需要的工作,盡量交由協會負責,實現行業(yè)協會自律管理與國家監(jiān)管機構監(jiān)管相結合的監(jiān)管體制。

　　3.注重農村金融主體的內部治理和控制,自下而上地培育農村金融本土力量。內控制度建設是建立有效監(jiān)管體制的關鍵,也是有效監(jiān)管的基礎。農村金融監(jiān)管中內部治理的作用集中體現在農村合作金融組織中,基層合作金融組織中自愿入股的成員通過完善的治理結構,形成、表達并且實現自己的意愿,同時,由于基層成員是最為貼近金融需求、了解融資狀況的主體,使得對于資金發(fā)放、運用以及貸款的回收等事項具有最為直接和靈活實用的監(jiān)督管理作用。另外,就農村金融本土力量的培育和發(fā)展方式而言,應該是把選擇權交給農民,通過反復的實踐和摸索,自下而上地生成一套成功的借貸模式和本土金融組織形式,更好地挖掘和滿足當地不同形式的金融需求。

　　4.完善金融監(jiān)管法律制度體系。一是針對農村金融監(jiān)管進行理性立法,設立可以作為農村金融監(jiān)管依據的法律;二是完善農村金融市場的準入機制,將已在農村廣泛存在的非正規(guī)金融納入正規(guī)的金融監(jiān)管體系,減少非正規(guī)金融活動對農村金融監(jiān)管的消減效應;三是建立農業(yè)保險制度,實現農業(yè)保險的支農功能;四是建立存款保險制度以及金融機構的破產制度,完善農村金融的市場退出機制,維護金融安全和社會公眾利益。

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