自2020年9月22日，中國(guó)在75屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上宣布在中國(guó)CO2排放在2030年達(dá)峰，爭(zhēng)取2060年實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)后，相關(guān)表述不斷深化，尤其在2021年兩會(huì)期間，節(jié)能減排成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)，已確定為中長(zhǎng)期的國(guó)策，碳減排成為各行業(yè)的一個(gè)明確而現(xiàn)實(shí)的任務(wù)。根據(jù)權(quán)威統(tǒng)計(jì)，航空業(yè)使用化石燃料僅占總化石燃料CO2排放的3%左右，航空碳排放在各行業(yè)乃至全球碳排放占比不高，但年均增長(zhǎng)速度較快，加之民航飛機(jī)巡航高度集中在9 000-12 000m，導(dǎo)致其尾氣排放至大氣平流層和對(duì)流層上部，加劇了全球溫室效應(yīng)，因此航空業(yè)成為重點(diǎn)關(guān)注的行業(yè)之一。根據(jù)國(guó)際民航組織(ICAO)估計(jì)，如果放任航空業(yè)碳排放，到2050年，全球航空的年碳排放量會(huì)從目前約7億t大幅增加3倍多，至26億t。由此可見(jiàn)，實(shí)施航空碳減排具備現(xiàn)實(shí)而緊迫的壓力。本文通過(guò)分析全球航空碳減排機(jī)制最新情況，從而提出我國(guó)航空碳減排方面應(yīng)對(duì)措施。

　　1、 全球航空碳減排機(jī)制的發(fā)展現(xiàn)狀

　　1.1、 歐盟航空碳減排

　　歐盟2008/101/EC號(hào)指令將航空業(yè)納入到了歐盟碳排放交易機(jī)制(EU ETS)，在進(jìn)行總量控制的基礎(chǔ)上，允許排放單位進(jìn)行碳排放許可額分配或交易[1]。為確保該項(xiàng)制度的有效落實(shí)，從2012年開(kāi)始，所有飛往、飛經(jīng)或飛離歐盟的航班均需遵守EU ETS的要求。2017年，歐盟頒布了2017/2392號(hào)法規(guī)，提出從2017起將EU ETS的地理范圍限制在歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)[2]。在歐盟2008/101/EC號(hào)指令中根據(jù)各航空運(yùn)營(yíng)者的歷史排放量等情況，確定免費(fèi)配額，其中85%的碳排放額實(shí)施免費(fèi)分配，另外15%以拍賣的方式分配。對(duì)于超額排放，但未購(gòu)買配額的營(yíng)運(yùn)者，征收相應(yīng)碳稅，但是這一措施也遭到了中、美、俄、日等國(guó)家的強(qiáng)烈反對(duì)，認(rèn)為該政策是純粹的單邊措施，缺少合法性，違背了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》《芝加哥公約》《1994年關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》中的公平原則[3]。2009年，美國(guó)航協(xié)隨即向歐洲法院發(fā)起訴訟，中國(guó)民航局也曾禁止中國(guó)航司加入EU ETS體系，迫于國(guó)際政治壓力，歐盟于2014年發(fā)布了2014/421/EU指令，該指令明確自2013年1月1日起至2016年12月31日，所有來(lái)自或飛往歐盟之外國(guó)家的航班可不再參與EU ETS。

　　1.2 、航空碳抵消和減排計(jì)劃

　　2016年，國(guó)際民用航空組織(ICAO)大會(huì)建立了航空碳減排的一攬子措施CORSIA，主要分為三個(gè)階段進(jìn)行實(shí)施，在實(shí)驗(yàn)階段和第一階段，采用各國(guó)自愿參與的方式，鼓勵(lì)發(fā)達(dá)國(guó)家率先參與;第二階段采用強(qiáng)制性參與的方式，對(duì)于達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的成員國(guó)必須參與，小島嶼發(fā)展國(guó)際和最不發(fā)達(dá)國(guó)家可自愿參與[4]。雖然在第39屆ICAO大會(huì)已經(jīng)通過(guò)了CORSIA，但具體實(shí)施方面仍存在較多困擾，具體表現(xiàn)在：(1) CORSIA基于歷史排放，缺少對(duì)各發(fā)展中國(guó)家增長(zhǎng)空間的考慮，結(jié)果是增長(zhǎng)快的發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)了比發(fā)達(dá)國(guó)家更大的減排責(zé)任，違背了“共同但有區(qū)別”的原則[5];(2)以大會(huì)決議的性質(zhì)通過(guò)的CORSIA，缺乏法律約束，在各成員國(guó)對(duì)單邊行動(dòng)條款持保留態(tài)度時(shí)，會(huì)影響計(jì)劃的執(zhí)行效率。目前我國(guó)民航業(yè)已建立起碳排放核查機(jī)制，在國(guó)際互認(rèn)基礎(chǔ)上，CNAS批準(zhǔn)了數(shù)家可從事航空業(yè)碳排放核查的單位，并定期向國(guó)際民航組織報(bào)備。

　　2、 航空碳減排機(jī)制的相關(guān)應(yīng)對(duì)策略

　　2.1、 法律法規(guī)支撐

　　碳排放與氣候變化之間有著緊密關(guān)系，在關(guān)于氣候變化的國(guó)際談判方面，我國(guó)經(jīng)歷了被動(dòng)參與、謹(jǐn)慎保守參與和開(kāi)放活躍參與的過(guò)程，《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際方案》是首個(gè)應(yīng)對(duì)氣候變化的全面政策，在2007年制定之后，我國(guó)又陸續(xù)出臺(tái)了應(yīng)對(duì)氣候變化的相關(guān)法律和規(guī)章制度[6]。由于氣候變化是一個(gè)綜合性問(wèn)題，任何一項(xiàng)立法都難以對(duì)其進(jìn)行較為全方面的規(guī)制，所以應(yīng)積極按照氣候變化應(yīng)對(duì)的總體要求，嚴(yán)格執(zhí)行與之相關(guān)的法律法規(guī)，如可再生能源法、草原法、節(jié)約能源法等，有序推進(jìn)我國(guó)的氣候變化應(yīng)對(duì)工作。通過(guò)分析總結(jié)全球航空碳減排法制現(xiàn)狀，我國(guó)應(yīng)積極總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，規(guī)避不足，制定一部具有基本法性質(zhì)的《氣候變化應(yīng)對(duì)法》，從而更好地滿足氣候變化應(yīng)對(duì)需求，更快地與國(guó)際碳減排相銜接，體現(xiàn)出我國(guó)在碳減排方面的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，同時(shí)該法律的制定，能夠?yàn)槲覈?guó)航空碳減排相關(guān)法制的制定打下良好基礎(chǔ)。

　　2.2、 基于碳稅的減排措施

　　我國(guó)2016年頒布的《環(huán)境保護(hù)稅法》并未將碳稅納入環(huán)境保護(hù)稅的范疇，碳稅作為應(yīng)對(duì)氣候變化，減輕全球環(huán)境問(wèn)題的重要手段，與碳交易制度一樣，都是促進(jìn)溫室氣體尤其是二氧化碳減排的有效手段。與碳交易相比，碳稅手段更加直接，能夠保證減碳力度，中國(guó)在2020年承諾2030年碳達(dá)峰目標(biāo)，碳稅應(yīng)引起足夠重視，使其作用能夠充分發(fā)揮出來(lái)[7]。碳稅與碳排放交易有著直接關(guān)聯(lián)，通過(guò)將碳稅納入環(huán)境保護(hù)稅范圍，能夠更好地落實(shí)節(jié)能減排工作，減少各行各業(yè)的碳排放量。與其他稅收不同，碳稅所涉及的范圍較廣，基本能夠覆蓋所有消費(fèi)化石燃料的單位與個(gè)人，其執(zhí)行成本相對(duì)較低，且通過(guò)實(shí)施碳稅，能夠在達(dá)到碳減排目標(biāo)的同時(shí)，穩(wěn)定能源及延伸產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格，具有較強(qiáng)的公益性和穩(wěn)定性。

　　基于此，我國(guó)可適當(dāng)拓寬環(huán)境保護(hù)稅的征收范圍，對(duì)相關(guān)單位征收碳稅，按照“誰(shuí)使用、誰(shuí)排放、誰(shuí)繳稅”的原則進(jìn)行相關(guān)政策設(shè)計(jì)，明確碳稅只用于碳減排，用來(lái)協(xié)助企業(yè)轉(zhuǎn)型，有利于抑制高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)的增長(zhǎng)，有利于鼓勵(lì)航司企業(yè)降低運(yùn)行耗能，促進(jìn)航空可持續(xù)燃料的使用，為我國(guó)航空碳減排的實(shí)施奠定基礎(chǔ)。

　　2.3 、碳交易制度

　　目前，ICAO的第219屆理事會(huì)認(rèn)可了6個(gè)減排項(xiàng)目體系，在2021年至2023年的CORSIA試點(diǎn)期內(nèi)為其提供合格碳減排指標(biāo)，這些減排項(xiàng)目體系包括：(1)美國(guó)碳注冊(cè)登記簿(ACR);(2)中國(guó)溫室氣體自愿減排項(xiàng)目(CCER);(3)清潔發(fā)展機(jī)制(CDM);(4)美國(guó)氣候行動(dòng)儲(chǔ)備方案(CAR);(5)黃金標(biāo)準(zhǔn)(GS);(6)核證減排標(biāo)準(zhǔn)(VCS)。但CORSIA要求合格碳減排指標(biāo)必須由2016年1月1日以后投產(chǎn)的減排項(xiàng)目產(chǎn)生，且時(shí)間不得晚于2020年12月31日，用于抵消試運(yùn)行階段(2021—2023年合格減排指標(biāo))。

　　表面上，中國(guó)航司可以通過(guò)購(gòu)買CCER減排量履行減排，但根據(jù)ICAO的評(píng)估，認(rèn)為CCER項(xiàng)目對(duì)于減排項(xiàng)目額外性要求不足，而且CCER項(xiàng)目對(duì)于避免履行國(guó)際碳減排義務(wù)時(shí)，會(huì)出現(xiàn)重復(fù)計(jì)算的問(wèn)題。由于CORSIA只認(rèn)可2016年1月1日以后的項(xiàng)目產(chǎn)生的減排量。同時(shí)，自2017年起，CCER方法學(xué)開(kāi)發(fā)、項(xiàng)目、減排量、審定與核證機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)備案的申請(qǐng)都處于暫停狀態(tài)，根據(jù)中國(guó)自愿減排交易信息平臺(tái)的信息，已經(jīng)備案簽發(fā)的減排量中沒(méi)有符合CORSIA合格碳減排指標(biāo)要求的減排量;而根據(jù)已備案未簽發(fā)的項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件信息計(jì)算，這些項(xiàng)目到2020年12月31日將產(chǎn)生總計(jì)4千多萬(wàn)噸的減排量。

　　2021年，隨著全國(guó)碳排放權(quán)交易體系的啟動(dòng)，相關(guān)單位應(yīng)盡快啟動(dòng)CCER項(xiàng)目和減排量的備案，促進(jìn)CCER方法學(xué)、項(xiàng)目與減排量的備案及簽發(fā)流程按照ICAO建議進(jìn)行升級(jí)修訂。同時(shí)考慮國(guó)家碳市場(chǎng)交易和國(guó)際碳減排指標(biāo)交易的需求，做好CCER的國(guó)際對(duì)標(biāo)，保障保CCER能夠擁有廣泛的認(rèn)可和市場(chǎng)消化通道，釋放市場(chǎng)化減排潛力。主管部門可以委托具有非盈利性特征和政府公信力的專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)相關(guān)事宜，并履行好監(jiān)管職責(zé)。

　　2.3.1 、碳交易中的配額和抵消責(zé)任

　　在進(jìn)行航空碳減排法制建設(shè)時(shí)，航空碳排放額的分配極為關(guān)鍵，直接影響營(yíng)運(yùn)者的經(jīng)營(yíng)成本，也會(huì)對(duì)其參與碳排放交易的積極性造成較大影響，所以航空碳排放額的分配是碳減排工作的重中之重。隨著我國(guó)航空業(yè)的不斷發(fā)展，我國(guó)的航空碳排放問(wèn)題也備受關(guān)注，所以航空業(yè)也應(yīng)根據(jù)其自身發(fā)展階段，制定與之相適應(yīng)碳排放目標(biāo)。設(shè)計(jì)航空碳排放配額時(shí)，首先應(yīng)建立MRV體系，營(yíng)運(yùn)者主動(dòng)監(jiān)測(cè)和記錄碳排放數(shù)據(jù)，確定航空碳排放總量后，進(jìn)行配額分配。

　　起初，CORSIA基準(zhǔn)線的計(jì)算是基于2019年和2020年的平均排放量，并要求抵消高于基線的排放量，使參與CORSIA的航空公司在基線年之后保持碳中和。在遭遇新冠肺炎疫情危機(jī)后，2020年航空運(yùn)輸量只有2019年的一半，之后數(shù)年全球航空業(yè)運(yùn)輸量也難以恢復(fù)到2019年的水平，如果使用2020年的排放量進(jìn)行計(jì)算，CORSIA的基準(zhǔn)線將會(huì)嚴(yán)重失衡，因此ICAO決定，將將2020年從基準(zhǔn)線的計(jì)算中剔出。這導(dǎo)致一個(gè)結(jié)果是設(shè)置的基線水平較低，可能對(duì)航空業(yè)長(zhǎng)期減排帶來(lái)一定壓力。

　　2.3.2、 穩(wěn)定交易價(jià)格問(wèn)題

　　我國(guó)的碳排放交易市場(chǎng)是在政府主導(dǎo)下建立，碳價(jià)格的穩(wěn)定是碳市場(chǎng)運(yùn)行的關(guān)鍵問(wèn)題，應(yīng)有相應(yīng)的措施避免碳價(jià)格過(guò)度波動(dòng)。碳交易僅以履約為目的，可注銷履約部分的配額，對(duì)于剩余配額可進(jìn)行交易和轉(zhuǎn)讓[8]。為了防止碳價(jià)格過(guò)度波動(dòng)，還應(yīng)適當(dāng)建立碳配額儲(chǔ)備制度，加大減排量供給，合理設(shè)置碳價(jià)格上限，避免碳價(jià)格過(guò)高。在市場(chǎng)配額不足或價(jià)格過(guò)高的情況下，政府可適當(dāng)釋放儲(chǔ)備配額，以滿足市場(chǎng)需求，穩(wěn)定碳價(jià)格。在碳價(jià)格過(guò)低或配額過(guò)多的情況下，政府可適當(dāng)回購(gòu)部分配額，避免碳減排成本隨意傳遞給消費(fèi)者，確保航空業(yè)能夠穩(wěn)定運(yùn)行[9]。

　　2.4、 航空業(yè)低碳技術(shù)

　　同時(shí)應(yīng)基于自身國(guó)情，應(yīng)用可行的航空低碳技術(shù)，在確保飛行安全的前提下，最大限度減少碳排放。例如，為確保航空碳減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，首先應(yīng)加強(qiáng)航空節(jié)能產(chǎn)品的自主創(chuàng)新和研發(fā)，利用技術(shù)手段來(lái)降低航空業(yè)的碳排放，如應(yīng)用新型低油耗發(fā)動(dòng)機(jī)、降低空載、優(yōu)化航線、使用生物燃料、進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)航空運(yùn)營(yíng)的管理等措施，進(jìn)而降低碳排放。但受制于航空燃料能量密度、航司機(jī)隊(duì)規(guī)模、機(jī)齡和空域資源供給，航司的噸公里油耗下降幅度基本探底，目前看來(lái)，依靠使用航空可持續(xù)燃料抵消碳排放是比較現(xiàn)實(shí)的選擇。因此保證國(guó)產(chǎn)航空可持續(xù)燃料能夠正常生產(chǎn)銷售，并經(jīng)過(guò)合適的可持續(xù)評(píng)價(jià)，是航空業(yè)履行減排責(zé)任的重要途徑。

　　3 、結(jié)束語(yǔ)

　　在我國(guó)近年來(lái)航空業(yè)快速發(fā)展的情況下，加強(qiáng)航空業(yè)的碳減面臨緊迫和現(xiàn)實(shí)的壓力。我國(guó)應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒其他國(guó)家的法制發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)CCER項(xiàng)目重啟，加大減排量供應(yīng)，開(kāi)展國(guó)產(chǎn)航空可持續(xù)燃料的可持續(xù)評(píng)價(jià)，多種手段促進(jìn)有意愿有能力的廠商生產(chǎn)航空可持續(xù)燃料。從中國(guó)過(guò)去十幾年實(shí)際經(jīng)驗(yàn)看，行政手段是最高效的節(jié)能減排手段，在未來(lái)，應(yīng)該綜合利用碳市場(chǎng)、碳稅和航空減排技術(shù)，實(shí)現(xiàn)航空業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

　　參考文獻(xiàn)

　　[1]閆海,孟琦.全球航空碳減排的法制發(fā)展及其對(duì)我國(guó)的啟示[J].南京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版) , 2019,21(4):62-67.

　　[2]唐書傳,劉云志,肖條軍考慮社會(huì)責(zé)任的供應(yīng)鏈定價(jià)與碳減排決策[J]中國(guó)管理科學(xué), 2020,28(4):99-108.

　　《民用航空業(yè)碳減排機(jī)制及其應(yīng)對(duì)策略》來(lái)源：《化工設(shè)計(jì)通訊》，作者：錢璟,宋巍,杜瀾