在農(nóng)村，有很多閑置的土地，而且隨著人們生活水平的提高，很多家庭都會有一些閑置土地，那么針對這些閑置土地國家是怎么安排的呢？如何更好的利用起來呢？本文是一篇城市管理論文范文，主要論述了農(nóng)村閑置地問題及對策研究。

 　　論文摘要 近年來我國土地閑置面積逐年增加，形成了不同程度的土地閑置。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”的主張為新一輪土地制度的改革奠定了基調。以此為契機，本文從農(nóng)用閑置地的角度，結合全國閑置土地相關經(jīng)驗，試圖為農(nóng)用閑置地的持續(xù)利用和管理提供相關參考。

　　論文關鍵詞 農(nóng)村,閑置土地,土地制度

　　2014年，最嚴格耕地保護制度的最新耕地保護政策通知出臺。該通知明確了要堅持農(nóng)地農(nóng)用，不得借農(nóng)地流轉之名違規(guī)進行非農(nóng)業(yè)建設。同時，國土資源部要求把保護耕地作為首要的土地年度管理任務，堅持優(yōu)先對耕地進行保護、數(shù)量質量同時發(fā)展。同年，我國首部土地管理藍皮書出爐，該藍皮書對現(xiàn)代意義上的土地整治概念作了科學的界定，進一步明確土地整治作為一種節(jié)約集約利用土地的重要活動。出臺的一系列政策都以耕地保護的基本國策為中心。因土地閑置問題在宏觀上對國家經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生了影響，引起了中央決策層的關注。在黨的十八屆三中全會上通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”為閑置土地的解決提供了全局的方向。

　　一、農(nóng)村閑置地界定與現(xiàn)狀

　　閑置土地主要包含以下兩類：一類是使用者已依法取得土地的使用權，但未及時以取得土地時約定或規(guī)定的用途進行利用，或者利用不充分的狀態(tài)。另一類是指各種非法批地造成閑置的土地和荒蕪耕地 ，可粗略理解為不經(jīng)濟使用土地。如《閑置土地處置辦法》第二條規(guī)定的情形。也有學者認為“閑置土地”指因拋荒、撂荒等造成空閑和擱置的未利用土地。農(nóng)村的閑置土地分為以農(nóng)業(yè)活動造成閑置和非農(nóng)建設使用導致的閑置，本文的閑置土地指以耕地為主，包括農(nóng)業(yè)和非農(nóng)建設閑置的土地，存在于農(nóng)村生產(chǎn)生活的未利用或未充分利用的土地。

　　據(jù)報道，截止2009年底，全國仍約有一萬公頃閑置土地，農(nóng)業(yè)閑置地區(qū)域多集中在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的小型城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及經(jīng)濟尚欠發(fā)達的中西部偏遠地區(qū)，全國各種耕地閑置或半閑置的狀態(tài)隨處可見。

　　2014年，新疆執(zhí)法大檢查中顯示的違法用地面積達20萬畝，其中1.12萬畝是違法占用的耕地;利用重點建設項目及民生工程、援疆項目等違法用地的數(shù)量分別占違法總面積和耕地的36.44%、26.65%。據(jù)2014年土地利用現(xiàn)狀遙感調查顯示，內蒙古整個區(qū)耕地及未利用土地面積分別占全區(qū)總面積的8.18%和27.12%，未利用土地面積比例比全國平均水平高，而耕地利用比例卻遠低于全國平均水平。同年，西南財經(jīng)大學中國家庭金融調查與中國農(nóng)業(yè)銀行聯(lián)合發(fā)布的《中國農(nóng)村金融發(fā)展報告2014》稱2013年全國農(nóng)用地閑置由2011年的13.5%上升到15%，土地閑置家庭與土地閑置面積占全國總面積的占比均分別上升了1.5個百分點，農(nóng)用閑置土地的比例和閑置面積尚在增加，全國有25%的農(nóng)村家庭閑置了農(nóng)用地，既未耕種也未出租，而處于完全閑置的狀態(tài)。

　　據(jù)土地利用管理司官員稱，截止2010年5月底，全國上報2815宗面積共計16.95萬畝的閑置土地，查處面積有12.35萬畝，相當于三個澳門。

　　二、農(nóng)村閑置地的原因分析

　　1. 土地利用結構不合理，利用效率低。《土地管理法》規(guī)定，集體建設用地出讓是屬于縣一級土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，應由同級人民政府編制規(guī)劃，且《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第18條和第22條明確規(guī)定鄉(xiāng)、村的規(guī)劃應當結合農(nóng)村實際，以村民意愿為主，體現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)特色，在報送審批前，村莊規(guī)劃須經(jīng)村民會議或村民代表會議討論同意，但實際中村民對鄉(xiāng)村規(guī)劃知曉度并不高或并未按程序行事;在規(guī)劃過程中地方政府往往不能充分吸收聽取民意，導致農(nóng)民并未真正參與其中，規(guī)劃建房、利用土地更是無從談起。我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施后的鄉(xiāng)村規(guī)劃權并未由集體或其成員依法真正得以行使，反而成為行政權力介人鄉(xiāng)村土地管制的合法工具 。有調查報告顯示，耕地的利用和保護狀況并不樂觀，耕地很多被以各種用途轉化為非農(nóng)用地， 如在耕地上建房、建墳、建窯等亂占土地的現(xiàn)象，及在耕地上采石、挖砂、采礦等現(xiàn)象在不少地區(qū)存在且較為嚴重 。

　　2.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織未能有效發(fā)揮作用使農(nóng)村集體經(jīng)濟制度的價值得以體現(xiàn)，阻礙集體利益與成員利益實現(xiàn)雙贏。集體經(jīng)濟組織的權力行使應以法律形式明確，并通過法律制度保障權力的實現(xiàn)。我國農(nóng)村統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制在實踐中“分”而不“統(tǒng)”，重視個人而輕集體，“統(tǒng)”的作用得不到有效發(fā)揮。《土地管理法》第十條規(guī)定了農(nóng)民集體所有的土地的歸屬，集體所有，村委會或村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理;但在現(xiàn)實的生活中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并不獨立，而由村委會代行其集體土地所有權主體的職能，因此在土地問題上并不能通過集體經(jīng)濟組織讓村民的權利得以有效實現(xiàn)。

　　3.土地轉讓機制不健全，流轉受限。現(xiàn)有的農(nóng)村土地管理法律法規(guī)中對集體土地的管理不明確。集體土地進入市場的準入規(guī)則與程序，集體土地出讓金的用途和監(jiān)管都無明確規(guī)定和限制，農(nóng)轉非的審批制度也尚不完善，因此有地方政府為讓地方財政收入增加將農(nóng)村閑置土地以各種形式流入市場，造成土地的不合理利用 。

　　目前，我國農(nóng)村土地流轉尚處在缺乏有效市場機制階段，土地流轉對象、選擇范圍較小，流轉形式單一且信息不流暢，也無相應配套政策措施來有效流轉以實現(xiàn)閑置土地資源的優(yōu)化配置。我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權制度存在缺陷，使得家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制也存在土地轉讓機制不健全等缺點。《土地管理法》第八條中提到的集體，農(nóng)村土地的所有權主體是集體很明確，但“集體”是一個抽象概念，按法學上的所有權理論，所有權的主體必須是一個具體的、實在的法律主體 。而集體是抽象的，從而使得集體所有權的主體虛化了，所有權主體的虛化在實際生產(chǎn)生活中造成了亂占耕地、浪費土地、違規(guī)進行出讓、行政權侵犯所有權和無序進行開發(fā)利用的混亂狀態(tài)，從而阻礙國家土地用途管制目標的實現(xiàn)。土地產(chǎn)權權能的嚴重殘缺致使農(nóng)民已有的承包權不充分，土地的占有、使用和收益權能受限，出租、抵押、入股等處分權不能充分行使，導致土地經(jīng)營權難以在更大的范圍流轉。農(nóng)民對土地享有的使用和收益權在集體所有制框架下被抑制、折損而使農(nóng)民生產(chǎn)積極性不高，對土地采取消極的態(tài)度，為農(nóng)業(yè)土地閑置創(chuàng)造了機會也阻礙了農(nóng)業(yè)發(fā)展和耕地保護。

　　4.耕地保護補償?shù)臋C制不完善。《土地管理法》第七條明確規(guī)定了政府對保護和開發(fā)土地資源、合理利用土地以及進行有關的科學研究等方面成績顯著的單位和個人給予獎勵 。而我國的耕地保護長期以來重“約束性”和“建設性”保護，對“激勵性”保護不足。經(jīng)濟激勵機制在耕地保護中長期缺位，耕地保護者得不到應有的補償和激勵，既不利于耕地保護目標的實現(xiàn)，也會影響地區(qū)之間，城鄉(xiāng)之間以及相關利益者之間的和諧 。

　　5.管理失控，“占補平衡”管理制度不完善致使“占優(yōu)補劣”。根據(jù)國土資源部2011年有關耕地保護占補平衡考核情況的通報，被納入耕地占補平衡考核范圍的20738個建設項目中涉及到耕地占用和耕地補充的分別是385.52萬畝、409.15畝，對應耕地補充項目有22001個，補充耕地在數(shù)量上總體平衡有余，全國整體落實了占補平衡任務，實行了“先補后占”。但問題集中反映在補充耕地的質量上，質量不高且個別省份耕地的補充未足額落實也有部分項目報備信息不完整、地類的變更不夠及時。由于技術手段的落后，基礎數(shù)據(jù)不夠清楚以及對事后的監(jiān)管不夠，使得后續(xù)土地開發(fā)利用無法順利開展。

　　6. 制度層面的不足。《房地產(chǎn)管理法》第25條對非農(nóng)建設土地的閑置問題作了明確規(guī)定，其中前兩款規(guī)定超過合同約定動工開發(fā)日期分別滿一年和滿兩年的處理是征收土地使用出讓金20 %的土地閑置費和收回土地使用權;第三款規(guī)定了不視為土地閑置的情形，第三款這一除外使得相關部門鉆法律空子，地方政府借地生財，一些城市每年通過利用土地出讓獲得的收益占到其財政收入的60%左右甚至更多。法律規(guī)定只有省級以上政府才有征地和農(nóng)用地轉用的審批權，如果征收涉及基本農(nóng)田或其以外的耕地超過35公頃或其他土地超過70公頃的，都須經(jīng)國務院批準。但有地方政府借租賃之名，變相占用土地以規(guī)避審批稅費和監(jiān)管，更有甚者利用國家生態(tài)退耕、綠色通道和調整農(nóng)業(yè)結構等政策，為違法違規(guī)占地行為打掩護。村官腐敗現(xiàn)象也多有存在，不少地方腐敗村官富得流油，集體卻一貧如洗 。

　　三、緩解對策

　　1.繼續(xù)并完善最嚴格耕地保護政策，嚴守住18億畝耕地保護紅線、確保現(xiàn)有耕地面積基本穩(wěn)定，堅持保障耕地數(shù)量質量不下降的措施。完善耕地占補平衡相關制度，強化耕地數(shù)量、質量占補平衡;推進耕地保護調查的監(jiān)測和信息化監(jiān)管，及時預警、發(fā)布變化情況;強化土地用途管制，全面落實耕地保護數(shù)量質量并重制度，建立健全耕地保護和質量建設的長效機制。多管齊下，結合我國實際逐步將其以立法的形式固定下來。嚴格占用耕地審批程序，依法征收土地閑散費并公開費用的相關信息;同時嚴防集體土地流轉“非農(nóng)化”擅自擴大建設用地規(guī)模，堅持農(nóng)地農(nóng)用 。進一步強化耕地保護的監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)察，落實違法行為報告制，協(xié)調公檢法、監(jiān)察等部門通力配合，合力查處。同時鼓勵廣大公民獻言、監(jiān)督和舉報。落實個人責任，建立耕地保護共同責任機制并將耕地保護納入地方經(jīng)濟發(fā)展和干部政績考核的體系范圍，及時向社會公布。

　　2.增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，以集體土地的財產(chǎn)價值發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，繼續(xù)維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權。因地制宜調整農(nóng)業(yè)結構，解決農(nóng)業(yè)效益低下問題，使農(nóng)民從生產(chǎn)中所得收益與其從其他產(chǎn)業(yè)中所得不過分懸殊，提高農(nóng)村生產(chǎn)生活的整體實力以及抵御自然災害的能力，減少農(nóng)村生產(chǎn)生活的風險，增強農(nóng)村生產(chǎn)生活的穩(wěn)定性，充分調動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，提高農(nóng)村生活水平，縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距。合理規(guī)劃控制村鎮(zhèn)的建設規(guī)模，加強對宅基地的管理，嚴格執(zhí)行一戶一宅，結合本地區(qū)人均住宅面積等相關標準，控制超標建房。做好農(nóng)村建設規(guī)劃工作，加大耕地保護宣傳力度，對規(guī)劃工作進行適當補貼，盡量使分散在各地的農(nóng)莊集中在生活環(huán)境相對較好的區(qū)域，為閑置的農(nóng)用地整理創(chuàng)造條件。嚴格落實土地用途管制制度，做好土地審批前后的跟蹤管理和監(jiān)督工作，了解項目的開展情況和使用狀況 。繼續(xù)并強化已有的基本養(yǎng)老保險、最低生活保障和醫(yī)療保障制度，進一步擴大范圍和提高保障力度，積極發(fā)展相關的救濟、互助體系，讓廣大農(nóng)民在基層就近解決問題。通過逐步建立與完善相關的農(nóng)村社會保障制度，剝離農(nóng)民以土地來保障生活的依賴，消除農(nóng)民轉包其土地承包經(jīng)營權的后顧之憂，為建立土地流轉機制在觀念上清除障礙。

　　3.分步驟、有計劃的對閑置地復墾、盤活，優(yōu)先利用閑置、空閑土地，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。按土地管理的相關規(guī)定，無論是個人還是集體只要將土地閑置，國家都可無償收回，并將荒蕪農(nóng)田重新劃入基本農(nóng)田中。《土地管理法》第三十七條規(guī)定，對于非農(nóng)建設占用的耕地已辦理審批手續(xù)的如在一年內不用但仍可以耕種收獲的，原耕種集體或個人必須恢復耕種，或者由用地單位組織耕種;對于一年以上未動工建設的按省級政府規(guī)定繳納閑置費，如果連續(xù)二年還未動工建設，經(jīng)過原批準機關批準，縣級以上人民政府可將此土地使用權無償收回，若該土地原為農(nóng)民集體所有則交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村委會恢復耕種 。閑置土地處置方式還可以包括批準延期開發(fā)、改變用途利用、安排臨時使用、進行土地置換等方式節(jié)約集約利用土地。優(yōu)先對閑置地進行利用并對閑置土地利用未達標或未完成指標的，從下一年度的轉用地指標中按比例扣除。多方式、多角度對閑置土地進行利用以保持土地資源的潛力，防止土體退化，以實現(xiàn)較好的經(jīng)濟和社會效益，緩解土地短缺困境，實現(xiàn)土地的永續(xù)利用和人類的持續(xù)發(fā)展。

　　4.改善土地流轉機制，采取靈活的流轉模式，增強流轉土地的實效。可采取分散流轉模式如轉讓、抵押、互換、出租，在取得的土地承包經(jīng)營權上設立抵押的，可將土地承包經(jīng)營權在量上進行分割，部分抵押;時間上既可在全部承包期內抵也可抵押一段期限，并在增加抵押流轉方式的同時在適用上進行一些限制。也可以集中連片的方式進行流轉如土地股份合作制、反租倒包、“四荒”使用權的拍賣等豙。反租倒包能有效防止土地拋荒、棄耕以及粗放經(jīng)營現(xiàn)象的發(fā)生，讓土地經(jīng)營向資金、技術和勞動力投入集約化方向去發(fā)展兀�蠟镍提高蛻儇自嚧的利硬[�率，利又O喙贗戀亓髯�工醉d牡骺睪圖嘍焦ぷ鰲Ｓ醒д呷銜�，《捂Jǚā貳ⅰ杜┐逋戀爻邪�法》中应规定集体经济讬┋作为集体蛻購P�有权主体洗兣d�有权权能，染~�体耕地的发包权，对承包地的调整、蕳Ｘ权，谆浧A?山)、宅基地的分配權，合理收取一定數(shù)額的耕地承包費和宅基地、自留地(山)使用權轉讓費等權利，以真正落實集體經(jīng)濟組織作為集體土地所有權主體所應當享有的私法權益豜。同時，將土地流轉收益進行合理分配，保證集體享有土地的流轉應有收益。

　　5.使國土資源部于2007年下發(fā)的《關于加大閑置土地處置力度的通知》和國務院2008年下發(fā)的《關于促進節(jié)約集約用地的通知》得以貫徹執(zhí)行，集中進行對閑置土地的專項清理工作，加大閑置土地問題的懲處力度。根據(jù)《閑置土地處理辦法》第十四條、十七條和第十八條，第二十八條，第二十九條規(guī)定對相關用地主體進行處理，嚴格把關土地審批程序，規(guī)范閑置土地處置程序，對相關行政人員進行管理和懲處。

　　進一步完善有關閑置土地方面的法律法規(guī)，制定統(tǒng)一的閑置土地認定標準，完善現(xiàn)有的閑置土地收回程序，增設閑置土地退出途徑和方法，建立健全閑置土地預防和處置辦法，建立建設用地供應動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)庫，建立用地開發(fā)利用巡查制度豝，全方位提升土地開發(fā)利用情況的信息公開程度，并將相關閑置土地的法律法規(guī)的要求寫入《國有土地使用權出讓合同》，作為出讓合同的主條款之一，使得閑置土地既是違法行為，也是違約行為等。

　　隨著土地改革政策的推進和閑置土地處置辦法的修訂，十八屆三中全會也繼續(xù)堅持最嚴格耕地保護政策，以此為契機，復墾開發(fā)和改造農(nóng)村閑置地，節(jié)約集約利用土地，提高土地資源的利用效益，為后續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造條件。目前，國內研究重點多側重于解決實際中現(xiàn)存問題，對潛在和正在萌發(fā)問題關注較少，研究的視角和體系較零碎和分散，大多是總結實踐工作經(jīng)驗，研究尚不夠深入和細化，未能形成較完整的研究體系。因此我們仍需不斷關注和探索，以尋找解決問題的新思路。

　　城市管理論文發(fā)表期刊推薦《國際城市規(guī)劃》是全面介紹世界城市規(guī)劃理論與實踐的專業(yè)學術刊物，它立足于中國城市發(fā)展的需要，放眼于國際學術發(fā)展的前沿，對世界城市及城市規(guī)劃研究的理論、方法和設計實踐等進行研究和介紹，提供中外對比研究的平臺，刊物的讀者群包括專業(yè)人員、政府官員、大學教師和學生、行政管理人員等，我們還按期向建設部部長和各部門以及市長協(xié)會舉辦的全國市長培訓班提供雜志。