風(fēng)險社會與棘手難題長期的相互作用力，是迫使整體性治理出現(xiàn)的內(nèi)在要素。隨著社會的發(fā)展，很多專家和學(xué)者也對政府整體性治理進行過很深入的研究。本文是一篇國內(nèi)權(quán)威期刊投稿的論文范文，主要論述了整體性治理理論研究述評。

　　摘要：近些年，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對政府整體性治理研究頗多，從不同理論層面來詮釋整體性治理，基于此，結(jié)合當前一些學(xué)者對整體性治理的研究，主要從整體性治理的背景和“整體政府”著手，就整體性治理在中國的適用性及整體性治理的發(fā)展前景進行簡要綜述、分析。

　　關(guān)鍵詞：整體性治理,整體政府,模式,理論

　　一、整體性治理的背景與概念

　　1.相關(guān)背景

　　(1)公共治理下的社會環(huán)境背景：風(fēng)險社會與棘手難題

　　曾令發(fā)(2010)介紹了整體型治理理論產(chǎn)生的相關(guān)背景，對風(fēng)險社會與棘手難題的概念及其內(nèi)在聯(lián)系做出了深刻的剖析。20世紀80年代以來，風(fēng)險已經(jīng)成為西方社會的一個主流話語。無論是切爾諾貝利核電站爆炸、瘋牛病、禽流感、SARS等病毒的侵擾，還是地震、臺風(fēng)、泥石流、海嘯，風(fēng)險不可避免地成為人們生活的一部分。公共治理下的風(fēng)險社會是全球化的產(chǎn)物，全球化使得風(fēng)險脫離了時間和空間的束縛，造就了世界風(fēng)險社會。可以說風(fēng)險社會的到來意味著技術(shù)―工具理性烏托邦的轟然坍塌，意味著現(xiàn)代民主政治元話語的失語，意味著必須在反思現(xiàn)代性的語境中重構(gòu)社會治理模式。然而伴隨著風(fēng)險社會的來臨，大大加劇了公共治理所面臨的“棘手難題”(wicked problem)的突出性。所謂棘手難題是指“那些跨越部門之間界限并且只是通過單個的機構(gòu)難以解決的問題”。這些問題包括如毒品、犯罪、大眾心理健康、教育、貧窮、社會排斥、環(huán)境等問題。風(fēng)險社會在一定意義上加速了棘手難題的再生產(chǎn)，而棘手難題的不斷催化同時也加重了社會的危機性與風(fēng)險性。在風(fēng)險社會和棘手難題的共同作用下，要求公共治理必須擺脫現(xiàn)有的思維模式，而傳統(tǒng)官僚體制、市場化模式，甚至網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)又不可避免地讓公共治理步入到碎片化的困境，整體性治理的出現(xiàn)就是為了解決公共治理過程中的碎片化難題。

　　(2)整體性治理的興起

　　“正如20世紀末新公共管理和“再造政府”所帶來的變革一樣，整體性治理是21世紀政府改革最鮮明的特征，對它的探索現(xiàn)在可能已準備就緒。”整體性治理依托于一定的時代背景應(yīng)運而生，是繼傳統(tǒng)官僚制和新公共管理之后的公共管理新范式，旨在進一步運用現(xiàn)代信息技術(shù)來提升公共治理效率。

　　20世紀90年代末的英國，由于保守黨長期執(zhí)行新公共管理政策，導(dǎo)致政府公共服務(wù)日趨碎片化、政府組織功能逐漸單一化，政府在實現(xiàn)國家公共治理中亟需一種能夠解決現(xiàn)實問題的新的治理模式。希克斯(2002)指出，“整體性治理機構(gòu)組織問通過充分溝通與合作，達成有效協(xié)調(diào)與整合，彼此的政策目標連續(xù)一致，政策執(zhí)行手段相互強化，達到合作無間的目標的治理行動。”其后，英國學(xué)者帕特里克登力維通過對美國、英國、加拿大等一些發(fā)達國家作出實證研究，認為新公共管理由于部門組織功能上的不協(xié)調(diào)，在客觀上已經(jīng)造成了現(xiàn)實政府組織的“碎片化”。登力維進一步提出新公共管理的必將“壽終正寢”的觀點。

　　波利特認為，整體性治理能夠“排除相互破壞、腐蝕的各種政策情境，更好地共享稀缺性資源，促使某一公共政策領(lǐng)域中不同的利益主體問的團結(jié)協(xié)作，為公民提供無縫隙而非分離的公共服務(wù)”。但這整體性治理理論的實現(xiàn)還應(yīng)依賴于信息技術(shù)的發(fā)展作為其組織載體。竺乾威教授(2008)指出，“在一定程度上，整體性治理是從技術(shù)角度來理解的，技術(shù)要求從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合。”他認為，要實現(xiàn)整體性治理的有效性，達到公共治理的全面協(xié)調(diào)和整合，必須依托在相對成熟的信息技術(shù)背景下。胡佳(2010)通過對整體性治理背景、歷史原因、現(xiàn)狀條件的總結(jié)，并從公共事務(wù)的復(fù)雜化、數(shù)字時代的來臨、第三條道路的理論引導(dǎo)、對新公共管理的反思和修正四個角度進行分析，闡述了整體性治理道路興起的必然。其中，數(shù)字時代的來臨指出了在信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用下，政府的組織運作方式發(fā)生了巨大的革新、組織決策更加科學(xué)化、組織行為效率大為提升。所以，伴隨著信息技術(shù)的發(fā)展與數(shù)字化時代的來臨，公共管理的整體性治理范式已日益凸顯。

　　2.整體性治理的相關(guān)概念

　　整體性治理的概念最早由希克斯提出。希克斯的整體性治理理論是新涂爾干理論和組織社會學(xué)中有關(guān)組織協(xié)調(diào)思想的有機結(jié)合，認為所謂整體性治理就是“以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為治理機制，對治理層級、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進行有機協(xié)調(diào)和整合，不斷‘從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合’，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務(wù)的政府治理圖式”。曾令發(fā)(2008)認為，作為“整體性政府”的治理方式，整體性治理是指在管理理念上強調(diào)中央地方結(jié)合以及公私合伙，以整體性組織形式，重點在于解決人們生活問題，采取網(wǎng)絡(luò)式結(jié)構(gòu)，在具體的管理中注重授權(quán)于結(jié)果，從而實現(xiàn)政府管理與公眾價值、科技以及資源的高度整合。他還從整體性治理的工具理性邏輯與價值理性邏輯兩個維度進一步闡述了支持整體性治理運轉(zhuǎn)、發(fā)展的行動力。胡象明、唐波勇(2010)指出科層組織、市場組織在公共治理結(jié)構(gòu)上的不足，整合�？怂固岢龅膮f(xié)調(diào)的思想，提出整體性治理的治理結(jié)構(gòu)

　　網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)。他認為，“從協(xié)調(diào)的角度看，整體性治理的治理結(jié)構(gòu)即不能是以權(quán)威和行政命令為協(xié)調(diào)手段的科層制，也不可能是合同制和契約關(guān)系的市場組織，整體性治理與網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)是耦合的。通過網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)的整合和優(yōu)化，整體性治理將高水平的公私合作特性與充沛的網(wǎng)絡(luò)管理能力相結(jié)合，然后利用技術(shù)將網(wǎng)絡(luò)連接到一起，并在服務(wù)運行方案中給予公民更多的選擇權(quán)。”翁士洪(2010)通過分析整合�？怂沟恼�體性治理理論，抓住了整體性治理的要處，提出了它的五個核心特征，即：治理目標是取得公共利益和責(zé)任;著眼于政府與社會各類組織包括私人部門和非營利部門的合作;強調(diào)官僚制組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ);反映了信息時代的最新現(xiàn)實背景;重視整合、協(xié)作與整體運作。曾凡軍(2013)從剖析中國長期所實行的壓力型治理體制出發(fā)，結(jié)合當代整體性治理整、協(xié)調(diào)的理念，進一步提出整體性治理圖式是較為優(yōu)越的替代圖式，解答了整體性治理的必然性與前瞻性。 　　二、國內(nèi)外學(xué)者對整體性治理理論的研究

　　整體性治理自20世紀70、80年代提出以來，就有很多學(xué)者從不同的方面人手對其進行了闡釋，西方對整體性的研究比較成熟，我國對其的研究目前還處于初級階段。

　　國外學(xué)者對整體性治理的研究。Tom Ling(2002)從實用的類型學(xué)出發(fā)，將整體性治理的實踐分為“內(nèi)、外、上、下”四個維度。“內(nèi)”指組織內(nèi)部的合作，即新的組織結(jié)構(gòu)形式;“外”指跨組織部門的新工作方式;“上”指對上承擔(dān)責(zé)任，組織目標自上而下設(shè)定，即新的責(zé)任和激勵機制;“下”指新的服務(wù)供給流程。

　　波利特(2003)認為整體性治理是一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動以實現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式，包括四個方面的目標，即消除政策間的矛盾與緊張以增加政策的效力;通過減少重復(fù)以更好的利用稀缺資源;增進某一政策領(lǐng)域中不同利益主體的協(xié)作;為公眾提供更多的無縫隙服務(wù)。波利特認為整體性治理包括決策與執(zhí)行兩個方面的整體性體現(xiàn)，還包括橫向和縱向兩個維度的協(xié)調(diào)和合作，其改革對象可以是整個地方政府也可以是一個政府部門，甚至是一個具體的項目小組。

　　我國臺灣地區(qū)較大陸更早開展了整體性治理的研究，主要從理論探討和實踐運用兩個方面展開。

　　臺灣大學(xué)政治學(xué)系彭錦鵬認為“整體性治理理論可望成為21世紀有關(guān)政府治理的大型理論”，是繼傳統(tǒng)官僚制、新公共管理之后的第三代公共行政理論典型范式，并構(gòu)建實現(xiàn)整體性治理的三項制度化策略：運用資訊科技而形成的線上治理模式是基礎(chǔ)、整合型政府組織是組織基礎(chǔ)、主動型文官體系是人員基礎(chǔ)。

　　臺灣中央大學(xué)通識教育中心的韓保中(2009)從理論面詳細探討了整體性治理理論的發(fā)展歷程、組織協(xié)調(diào)論題、新涂爾干學(xué)說的意義和啟發(fā)等，深入闡述了整體性冶理的理論的價值所在。他認為整體性治理強調(diào)政府組織的整合關(guān)系，援用新涂爾干理論及社會學(xué)的分析框架，而碎片化政府、棘手問題與協(xié)調(diào)m+概念是理解整體性治理的重要基礎(chǔ)。韓保中還指出新涂爾干理論闡釋了協(xié)調(diào)論題的組織社會學(xué)基礎(chǔ)，其主張面對多元與復(fù)雜的組織關(guān)系，依據(jù)化異與求同兩原則，有容忍性制、分、互賴與妥協(xié)四種基本協(xié)調(diào)之法及解決之道，這體現(xiàn)協(xié)調(diào)工作必須采取多樣的方式。

　　我國大陸對整體性治理的研究起步于2002年，陳掙是國內(nèi)最早介紹整體性治理理論的學(xué)者，他介紹了英國的行政改革由“競爭政府”轉(zhuǎn)向“合作政府”的發(fā)展軌跡以及朝“整體政府邁進的方向”。

　　三、整體性治理在中國的適用性

　　�？怂�(2002)指出整體性治理就是在政策、規(guī)則、服務(wù)供給、監(jiān)控等過程中實現(xiàn)整合，整體性治理體現(xiàn)于不同層級或同一層級內(nèi)部，不同職能間，政府、私人部門與非政府間等三個維度中�；�于目的和手段兩個維度，他將每個維度分為相互沖突、相互一致、相互增強三個層次，形成碎片化政府、貴族式政府、漸進式政府、整體性政府、協(xié)同型政府五種政府管理形態(tài)。

　　隨著我整體性治理的理念不斷滲透到政府治理的實踐中，政府間的整體性運作模式逐漸形成，整體政府成為了“當代政府改革的重要趨勢”，也成為政府整體性治理的重要表現(xiàn)形式。

　　1.整體政府的內(nèi)涵

　　牛津大學(xué)教授、英國科學(xué)院院士Bog-danor(2005)，在《整體政府》一書中寫到，與遵循經(jīng)濟學(xué)邏輯的新公共管理改革不同，整體政府主要借鑒社會科學(xué)的理論而非經(jīng)濟學(xué)的理論。Christoppher Pollit在綜合大量文獻的基礎(chǔ)上揭露了整體政府的深刻內(nèi)涵：整體政府是指一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動來實現(xiàn)預(yù)期利益的政府改革模式，它包括四個方面內(nèi)容：排除相互破壞與腐蝕的政策情境，更好地聯(lián)合使用稀缺資源，促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體團結(jié)協(xié)作，為公民提供無縫隙而非分離的服務(wù)。Tom Christensen Per L greid.NPM and Beyond則認為整體政府的概念并不是一組協(xié)調(diào)一致的理念和方法，最好把它看成是一個傘概念(umbrella term)，是希望解決公共部門和公共服務(wù)中日益嚴重的碎片化問題以及加強協(xié)調(diào)的一系列相關(guān)措施。

　　2.整體政府的理論創(chuàng)新

　　希克斯(2002)對于整體政府理論的研究貢獻，他提出了整體政府理論核心的九大基本職能：部門間主義、跨功能合作、以網(wǎng)絡(luò)為中心的協(xié)調(diào)機制、中央集權(quán)化及增設(shè)機構(gòu)擴展其職責(zé)、限制機構(gòu)轉(zhuǎn)嫁成本的能力、協(xié)同服務(wù)生產(chǎn)方式、個案管理者、信息管理與跨組織邊界整合、整體預(yù)算與采購。Tom Christensen(2001)等從結(jié)構(gòu)、文化和迷思三個角度對整體政府進行闡釋。從結(jié)構(gòu)的角度，整體政府被看作是有意識的組織設(shè)計或結(jié)構(gòu)重構(gòu)，目標是促進各政府組織更好地團結(jié)協(xié)作。從文化和制度視角來看，組織的演進過程是對內(nèi)對外壓力的雙向適應(yīng)過程，形成獨特的、制度化的或非正式的規(guī)范和價值。從迷思的角度，從迷思、象征、時尚等方面來看待改革及其主要概念。

　　整體政府作為整體性治理的典范，在實現(xiàn)跨部門合作，防止行政碎片化的等方面有重要意義，但是，作為一種還在發(fā)展的政府行政改革模式，其在實踐運行機制方面，還有待于進一步的完善。

　　3.整體政府與其他的行政模式的比較

　　(1)整體政府與傳統(tǒng)官僚制、傳統(tǒng)公共行政及新公共服務(wù)的比較

　　韓兆柱、楊洋(2012)在其論文《新公共管理、無縫隙性政府和整體性治理的范式比較》中，指出了三者的相同點有都是對于理論的批判、都是關(guān)于組織結(jié)構(gòu)的整合和協(xié)調(diào)、都是關(guān)于顧客至上和公民地位的核心理念。不同點有三種范式的理論依據(jù)不同、三種范式受到的批判不同。趙石強采用比較研究的方法具體探討無縫隙政府理論和整體政府理論之間的異同。趙石強(2011)在論文《西方整體政府理論與無縫隙政府理論之比較》中，指出兩者都強調(diào)對政府功能的整合，都以顧客或公民為導(dǎo)向，都依賴于現(xiàn)代信息通訊技術(shù)：但兩者屬于不同的理論范式，以不同行政文化為支撐，且對政府整合的角度和出發(fā)點不同。 　　曾凡軍、韋彬(2010)在論文《后公共治理理論：作為一種新趨向的整體性治理》中，從核心理論、理論基礎(chǔ)、價值取向等方面指出整體性治理、傳統(tǒng)官僚體制、新公共管理和新公共服務(wù)之間的區(qū)別，如表1：

　　臺灣的學(xué)者彭錦鵬(2004)在《全觀型治理：理論與制度化策略》中，從管理理念、運作原則、組織形態(tài)等方面，對整體性治理與傳統(tǒng)官僚制和新公共管理進行歸納性比較，如表2：

　　(2)整體政府與大部門制的比較

　　王佃利、呂俊平(2010)在《整體性政府與大部門體制：行政改革的理論辨析》一文中，關(guān)注整體性政府于大部門體制的共性的同時提出：整體性政府意味著對層次鮮明、專業(yè)分工的官僚體制結(jié)構(gòu)的沖擊，而大部門體制則在一定程度上是對專業(yè)化管理與職能分工的延續(xù)和重新調(diào)整。傅雨飛(2013)在《整體政府實踐與大部門制改革：契合及差異的比較》中，從革背景與動因的比較方面指出，大部門制在調(diào)整政府架構(gòu)和職能變革方面是根本性的，而整體政府改革是修補性的;大部門制改革相對于經(jīng)濟體制變化是適應(yīng)性改革，而整體政府改革是相對于新公共管理運動所造成弊端的一種反思性改革;大部門制改革是針對計劃經(jīng)濟環(huán)境下所造成的部門過多、職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、推諉扯皮、政出多門來進行的，而整體政府改革是針對新公共管理運動所造成的部門之間的協(xié)調(diào)機制弱化、碎片化的公共服務(wù)所進行的。兩者在實現(xiàn)整合政府職能、實現(xiàn)政府內(nèi)部更加協(xié)調(diào)、提高政府績效等方面的目標的路徑有很大不同：大部門制主要是通過機構(gòu)整合組建新的大部門來實現(xiàn)，整體政府主要是通過建立相關(guān)協(xié)調(diào)機制來實現(xiàn)。在政府職能部門組織邊界的處理方面，大部門制改革是打破原有的組織邊界重新進行整合，而整體政府雖然也關(guān)注政府部門的整合，但并不強調(diào)打破政府部門原有的組織邊界實現(xiàn)實質(zhì)合并。在協(xié)調(diào)機制的建立方面，大部門制改革的重點是在大部門制內(nèi)部進行協(xié)調(diào)機制建設(shè)，以滿足新建大部門內(nèi)部的平穩(wěn)運轉(zhuǎn)，而整體政府改革中建立協(xié)調(diào)機制的重點是在政府部門間或政府部門政府部門之間進行建設(shè)。整體政府以任務(wù)為導(dǎo)向，大部門制以職能為導(dǎo)向。在組織模式內(nèi)的信息傳遞上，大部門制是依靠傳統(tǒng)路徑，整體政府則是網(wǎng)狀路徑。在傳遞方向上，大部門制以縱向的上下傳遞模式為主，是收斂性的傳遞;而整體政府以全方位的傳遞模式為主，是發(fā)散性的傳遞。在信息傳遞的范圍方面，大部門制以政府內(nèi)部的信息傳遞為主，整體政府則以在小伙伴關(guān)系范圍內(nèi)的信息傳遞為主。

　　四、整體性治理的發(fā)展前景

　　曾維和(2012)認為整體政府應(yīng)從以下兩個層面發(fā)展。1.整體治理：整體政府宏觀層面的治理整合。希克斯指出，整體治理的挑戰(zhàn)就是如何在政策、規(guī)制、服務(wù)供給和監(jiān)督等層面上取得一致。層級、功能和部門的三個維度的整體性運作是邁向整體治理的關(guān)鍵。2.網(wǎng)絡(luò)管理：整體政府微觀層面的管理協(xié)作。網(wǎng)絡(luò)管理是整體性治理在管理實踐和操作層面的具體化，是組織間關(guān)系理論在公共管理領(lǐng)域微觀層面的跨部門協(xié)同。通過網(wǎng)絡(luò)管理所形成的網(wǎng)絡(luò)化治理成為一種“公共部門管理的新形態(tài)”。

　　韓兆柱和楊洋(2013)認為數(shù)字時代的到來和電子化政府的成熟使政府管理對部門整合、功能協(xié)調(diào)的需求與日俱增，這為整體性治理提供了技術(shù)條件。在各國的經(jīng)濟差距在不斷縮小的情況下，競爭的關(guān)鍵在于公共管理的有效性和公共服務(wù)的完善性，整體性治理達到價值和工具的二元理性要求，是完善公共服務(wù)的重要措施。縱觀公共管理改革的發(fā)展歷程，整體性治理理論符合“鐘擺理論”，是對新公共管理的對立性回應(yīng)，為公共管理方法論的改進提供了新方向，將不斷探索出更好、更快、更低成本的公共服務(wù)方法。

　　張金錢(2011)提出整體性治理在傳統(tǒng)的公共行政理論之外提供了政府改革的新視角，其可以成為繼新公共管理之后的“第三種行政范式”，但還需要在實踐中逐步形成制度化并持續(xù)一段時期的策略操作體系。整體性治理可借助數(shù)字化時代信息技術(shù)的發(fā)展，立足于整體主義思維方式，通過網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)培育和落實協(xié)調(diào)、整合以及信任機制，充分發(fā)揮多元化、異質(zhì)化的公共管理主體的專有資源和比較優(yōu)勢所形成的強大合力，從而更快、更好、成本更低地為公眾提供滿足其需要的無縫隙的公共產(chǎn)品和服務(wù)。崔會敏(2011)認為整體性治理對我國深化行政體制改革具有重要的借鑒意義，主要體現(xiàn)在四個方面：1.在行政理念上回歸公共性;2.在組織結(jié)構(gòu)上強調(diào)協(xié)同整合;3.在公共服務(wù)供給方式上允許多元參與;4.在技術(shù)手段上注重數(shù)字信息技術(shù)的應(yīng)用。尹(2012)提出整體性治理所倡導(dǎo)公眾參與、整合、協(xié)調(diào)的基本價值理念和原則，在一定程度上而言也是具有普適性意義的價值準則，在相當程度上可與服務(wù)型政府建設(shè)理念進行有效的對接，并為其提供直接的理論上的支撐。

　　綜上所述，整體性治理理論起源于英國學(xué)者對公共治理碎片化和風(fēng)險社會的反思，作為一種新型的政府改革治理模式，既現(xiàn)實地肯定了傳統(tǒng)官僚制的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，又適應(yīng)公共服務(wù)需求和公共治理資源的多元化趨勢，強調(diào)了多元主體間形成合作關(guān)系，充分溝通，達成有效協(xié)調(diào)和整合。但需要指出的是，整體性治理是一種新的政府治理理念，在我國各級政府改革實踐中的應(yīng)用仍有諸多現(xiàn)實問題需要解決，其在我國的理論規(guī)范與實踐有待進一步完善。

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