[ 摘 要 ] 我國的財政分權(quán)改革已經(jīng)進(jìn)行了多次,當(dāng)前,改革的要求是一級政權(quán),一級財權(quán)。然而,政權(quán)與財權(quán)相對應(yīng)似乎還有很長的路要走。在地方龐大隱形債務(wù)的壓力下,在金融危機(jī)要求擴(kuò)大投資的契機(jī)下,我國是否應(yīng)該批準(zhǔn)地方政府發(fā)債,其利弊分別是什么?本文將對這些問題進(jìn)行分析。
從國際上看,地方公債制度雖然在許多國家都發(fā)揮了積極的作用,但因地方公債過濫發(fā)行而導(dǎo)致的地方政府乃至中央政府的債務(wù)危機(jī)也是存在的。
就我國目前的情況來看,短期內(nèi)發(fā)行地方債可能是不可行的。
《新經(jīng)濟(jì)》省級經(jīng)濟(jì)期刊由廣東省
社會科學(xué)院主管，廣東省社會科學(xué)院港澳研究中心主辦。國際標(biāo)準(zhǔn)刊號：
ISSN： 1009-8461，國內(nèi)統(tǒng)一刊號：CN：44-1474/F。
一、我國地方公債發(fā)行的歷史條件
我國是否發(fā)行地方債這一點在很長一段時間內(nèi)都是專家學(xué)者討論的焦點,從我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財政分權(quán)體制的發(fā)展上來看,經(jīng)濟(jì)專家們都認(rèn)為我們已經(jīng)具有發(fā)行地方公債的一些基本條件,包括以下幾個方面:
首先我國1994年實行的分稅制財政體制改革,分級財政體制的初步建立,已使地方政府擁有了相對明確的事權(quán)和財權(quán),這就意味著地方政府可以作為發(fā)行公債的經(jīng)濟(jì)主體,地方政府舉債的體制基礎(chǔ)已經(jīng)確立。
其次,地方政府存在對地方公債資金的需求。由于我國在計劃經(jīng)濟(jì)時期,幾乎將所有有限的資金都用到建設(shè)生產(chǎn)企業(yè)上去了,造成道路交通、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、住宅等建設(shè)周期長、見效慢且微利的基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的供應(yīng)長期滯后于國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。盡管近年來實施積極財政政策,但仍未擺脫它的瓶頸制約。
第三,社會資金中存在對地方公債的應(yīng)債能力。隨著改革開放以來,我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長,社會閑散資金和居民所得都有了很大提高,但是投資渠道十分有限。從國際經(jīng)驗來看,地方政府債券是居民儲蓄資金的一種較好的投資選擇。
第四,我國部分地方政府已具有一定的承債能力。尤其對于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的城市或地區(qū)而言,其承債能力毋庸置疑。
二、財政分權(quán)與地方政府發(fā)行公債
1.財政分權(quán)。財政分權(quán)是財政管理體制發(fā)展的要求,規(guī)定著中央政府和地方政府以及地方上下級政府之間在財政管理方面的職責(zé)、權(quán)限以及資金的劃分。這里我采用傳統(tǒng)財政分權(quán)理論,即從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度,考慮政府職能如何在不同政府級次間進(jìn)行合理配置以及相應(yīng)的財政工具如何分配的問題。研究財政分權(quán)問題的目的,在于能夠找到協(xié)調(diào)處理好中央政府與地方政府之間財政分配關(guān)系的有效途徑和方法。
為什么有必要進(jìn)行財政分權(quán)呢?這是公共產(chǎn)品的多層次性的要求決定的。現(xiàn)代國家的社會經(jīng)濟(jì)生活越來越復(fù)雜,單一中央政權(quán)的活動無法滿足社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要,這就要求在維護(hù)國家統(tǒng)一的前提下賦予地方政府一定的權(quán)限,使其能夠因地因時制宜地開展活動。由于政權(quán)的行使需要有一定的財力作為保障,所以絕大多數(shù)國家以法律或制度形式確立了財政分權(quán)體制。
改革開放以來,中國的財政體制進(jìn)行了多次調(diào)整和改革,并取得了一定的進(jìn)展和積極的成果,初步形成了符合現(xiàn)階段市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的財政分權(quán)體制。但是,現(xiàn)行的財政分權(quán)體制還存在著諸多的不足,亟待完善。
2.地方政府公債。地方公債是指地方政府在經(jīng)常性財政收支不足的情況下,為滿足地方經(jīng)濟(jì)與社會公益事業(yè)發(fā)展的需要,按照有關(guān)法律的規(guī)定向社會發(fā)行的一種債券。它是地方政府籌措地方建設(shè)資金的一種手段,也是公債體系的一個重要組成部分。
財政分權(quán)理論強(qiáng)調(diào)了地方政府在資源配置方面彌補(bǔ)市場缺陷、提高本地區(qū)的資源配置效率的作用。但是如果財權(quán)劃分與事權(quán)劃分不對應(yīng),就會導(dǎo)致地方政府有事權(quán)需要,而無財權(quán)保證。
我國自1981年恢復(fù)國債以來,一直沒有恢復(fù)地方的公債發(fā)行。我國當(dāng)前國債發(fā)行管理的的條例,如1993年的《國務(wù)院關(guān)于堅決制止亂集資和加強(qiáng)債券發(fā)行管理的通知》,1998年中國人民銀行頒布的《整頓亂集資亂批設(shè)金融機(jī)構(gòu)和亂辦金融業(yè)務(wù)實施方案》等法律法規(guī)中都有明文規(guī)定:地方人民政府不得發(fā)行或變相發(fā)行地方政府債券。
我國的財政分權(quán)改革已經(jīng)實行過多次,也取得了很大的效果。從穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā),我國下一步財政分權(quán)改革的關(guān)鍵應(yīng)該在于是否允許地方政府發(fā)行公債。
三、當(dāng)前我國地方公債發(fā)行的契機(jī)
1.地方政府嚴(yán)重的財政赤字和債務(wù)問題。國務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)課題組對我國各級地方債務(wù)進(jìn)行了初步的粗略統(tǒng)計,到目前我國地方政府債務(wù)至少在1萬億元以上,其中,地方基層政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)負(fù)債總額在2200億元左右,鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債400萬元。這組數(shù)據(jù)充分說明,地方政府財政已經(jīng)存在著巨大的壓力。
2.地方政府提出高達(dá)18億投資計劃。自國務(wù)院推出4萬億元刺激經(jīng)濟(jì)方案后,各地方政府投資熱情高漲。截至目前,根據(jù)已公布投資計劃的24個省市合算,投資計劃總額已經(jīng)接近18萬億。但是,在巨大的負(fù)債之下,我認(rèn)為地方政府是無法承擔(dān)他們所提出的投資計劃的。否則,地方政府就會面臨更大的赤字危機(jī)。
公債的發(fā)行可以一定程度上解決地方的財政困境,對地方政府必然是有利的,但是,從全國來看,是否利大于弊?我們將在下面試著進(jìn)行分析。
四、地方發(fā)行公債的利與弊
《預(yù)算法》的規(guī)定雖卡住了地方政府合法發(fā)債的閘門,卻并沒有擋住地方政府變相舉債的腳步。
1.地方發(fā)行公債的利處。與中央政府通過發(fā)行國債籌集資金來提供“地方性公共品”相比,地方政府對“地方性公共品”的需求了解和信息掌握上具有比較優(yōu)勢。所以,從促進(jìn)地方公共品提供和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說,地方政府發(fā)行公債有其有利的地方。
為解決當(dāng)前金融危機(jī)下我國政府融資困難的問題,允許地方政府發(fā)行債券從理論上來說是可行的,且對我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有一定的積極作用。
(1)有利于深化財政體制改革,完善分稅制,實現(xiàn)事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一。1994年分稅制改革以來,我國已初步建立起中央和地方分稅分級的財政體制。從財政結(jié)構(gòu)看,我國一級政府一級財權(quán)和一級事權(quán),但由于《預(yù)算法》的約束,地方政府不具有發(fā)債權(quán),也就是沒有賦予地方政府足夠的財權(quán)。因此,從某種程度上講,地方政府實際上并沒有形成完整的地方財政體系。這也導(dǎo)致許多問題,最突出的是中央與地方在財權(quán)、事權(quán)分配上的不合理。實施分稅制以后,中央財政收入占整個財政收入的68%,地方政府的收入僅占32%,但地方政府支出卻占60%,中央政府支出只占30%左右。根據(jù)公共財政理論,如果賦予地方政府組織生產(chǎn)和提供本地公共產(chǎn)品的事權(quán),同時也應(yīng)賦予與之相適應(yīng)的完整財權(quán),而舉債權(quán)是規(guī)范的分稅制下各級政府應(yīng)有的財權(quán)之一。從這個意義上講,允許地方政府發(fā)行地方政府債券是進(jìn)一步深化財政體制改革,解決地方財權(quán)和事權(quán)不對稱的一個重要措施。
(2)有利于規(guī)范現(xiàn)有地方政府舉債行為,使地方政府隱性債務(wù)顯性化,有效化解地方政府債務(wù)風(fēng)險,緩解地方財政困局。雖然我國現(xiàn)行法律并不允許地方政府舉債,但事實上,長期以來,地方政府都不同程度地存在直接間接、或明或暗的巨額債務(wù)。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心粗略統(tǒng)計,整個地方政府債務(wù)至少在1萬億元以上,而且絕大多數(shù)都屬于隱性債務(wù),僅全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所欠債務(wù)一項就高達(dá)2200億元。造成這一狀況的重要原因就是上文提到地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配。
因此,在存在債務(wù)融資需要的情況下,完全禁止地方政府的舉債行為,只會導(dǎo)致地方政府從非正常渠道獲得收入,以彌補(bǔ)必要的支出。所以,與其讓這部分自己無法控制的“制度外收入”膨脹,不如允許地方政府發(fā)債,讓地方政府以規(guī)范的債務(wù)形式取得資金,同時加大監(jiān)督力度,完善地方財政體系,實現(xiàn)地方政府債務(wù)公開化、市場化,從而徹底改變地方財政混雜的狀況。
2、地方政府發(fā)債的約束條件與弊端。目前我國實施地方債的制度條件暫不成熟,允許地方政府發(fā)債可能會有以下負(fù)面效果。
(1)政府“發(fā)債權(quán)”可能被濫用。在我國,地方人民代表大會履行監(jiān)督地方政府的職能,但在實踐中,該職能的發(fā)揮受到限制。由于我國信用評價體系還很不完善,地方政府與地方人大處于信息不對稱狀態(tài),限制了地方人大代表和居民對地方政府的監(jiān)督與制約。
而這又會使市場形成道德風(fēng)險:作為委托人的中央政府無法與作為代理人的地方政府形成有約束力的契約關(guān)系,地方政府就會傾向于過度負(fù)債,競相發(fā)行債券,從而會助長地方政府的債務(wù)膨脹。
(2)增加我國的債務(wù)風(fēng)險。大眾觀點通常認(rèn)為,一旦地方政府出現(xiàn)債務(wù)危機(jī),中央政府必定會出面營救,到頭來,所有的債務(wù)都會往中央政府轉(zhuǎn)移,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出中央政府的預(yù)算控制范圍。如果允許地方政府發(fā)行債券,將會使中央債務(wù)風(fēng)險進(jìn)一步加大,甚至造成通貨膨脹風(fēng)險。
(3)可能加劇地區(qū)間的不平衡。實施地方債,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)不僅“應(yīng)債資源”豐富,而且還會吸引不發(fā)達(dá)地區(qū)的資金通過購買債券流向發(fā)達(dá)地區(qū)。資源大部分流向發(fā)達(dá)地區(qū),加劇現(xiàn)有的地區(qū)間不平衡和出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”。
(4)助長地方政府的盲目投資行為。我國地方政府的投資意愿強(qiáng)烈,為了追求當(dāng)前的政績,不惜動用一切可以動用的資源,卻很少考慮投資的效率和未來的償債能力。在這樣的利益驅(qū)動下,如果打開負(fù)債的方便之門,結(jié)果可能只是助長了地方政府的盲目投資行為。
(5)能會弱化中央政府對社會資源的控制力。目前,實施地方債的制度環(huán)境并不完善,盲目實施地方債有可能會造成地方與中央競爭性爭奪社會資源。由于地方政府對當(dāng)?shù)匦畔⒄莆蛰^多,會充分利用信息優(yōu)勢并有效地結(jié)合“發(fā)債權(quán)”發(fā)行一些具有吸引力的地方債券,就很有可能出現(xiàn)地方債券投資過熱,影響國債發(fā)行的局面,從而削弱中央政府宏觀調(diào)控能力。
五、我國的現(xiàn)實狀況及本文結(jié)論
發(fā)行地方公債利弊并存,只有有了一整套科學(xué)的制度,才能將弊控制到最小的范圍;相反,弊大于利,甚至失控,公債就可能成為“公災(zāi)”。發(fā)行地方公債必須采取謹(jǐn)慎穩(wěn)重而又積極推進(jìn)的態(tài)度。
首先,我國投融資體制中對政府作為投資主體的責(zé)任機(jī)制不健全。我國目前尚未建立有效的政府財政風(fēng)險責(zé)任體制,本屆政府造成的債務(wù)可以輕易地轉(zhuǎn)至下屆政府,而下屆政府領(lǐng)導(dǎo)又不必承擔(dān)上屆政府領(lǐng)導(dǎo)工作失誤的政治責(zé)任,這就必然會使地方各級政府錯誤的使用或浪費資金。
其次,地方政府的信用問題。現(xiàn)在,許多人只看到地方政府存在對地方公債資金的需求。然而,他們沒有看到,長期以來許多地方正是在這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中以種種手段變相舉債,而不能及時償還投資者造成了嚴(yán)重不誠信甚至喪失民心的問題。
第三,是法制的不健全問題。發(fā)行地方公債意味著舉債權(quán)的下移,這一方面增強(qiáng)了地方政府的自主權(quán),而另一方面,如果管理不善、控制不嚴(yán),不但會加深財政風(fēng)險,還為某些地方官員腐敗提供機(jī)會。因此科學(xué)的制度尤其是法律制度必須走在前面。
根據(jù)普遍的觀點,發(fā)行地方公債必須具備五個條件:規(guī)范的財政分權(quán)、高度的地方自治、完善的法律制度、 健全的債券市場和較強(qiáng)的地方財政能力。分析我國現(xiàn)狀,雖然前面已經(jīng)分析我國已經(jīng)具備了一定的發(fā)行地方債的條件,但是這些條件還不足以達(dá)到成熟的發(fā)行地方債的前提條件,定會給地方財政乃至國家財政帶來巨大的短時間難以消除的負(fù)面影響。
但是,從長遠(yuǎn)來看,隨著地方政府日益成為相對獨立的一級財政主體,以及我國地方公債發(fā)展條件的逐漸成熟,積極探索建立地方公債制度,是必要和可取的。
綜上所述,在制度建設(shè)不完善的現(xiàn)實條件下,短期內(nèi)不應(yīng)該允許地方政府發(fā)行公債,但是隨著對地方政府投資主體責(zé)任機(jī)制,法制的健全,決策機(jī)制的透明化以及地方政府在社會投資主體中的信用的建立,地方公債也可以作為一個可取的財政工具,用于地方的公共設(shè)施等公共產(chǎn)品的供給。
