摘要:城中村的改造涉及到政府、城中村居民、開發(fā)商以及外來人口等的利益，本文通過對武漢江堤街、姚家?guī)X村的改造模式進行研究討論，希望能夠總結(jié)經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)，為以后其他地方城中村的改造提供更加適合的改造方法。

　　關(guān)鍵詞:城中村,政府主導(dǎo)式,半市場化改造模式,改造效益

　　城中村是我國高速城市化進程中普遍存在的一種特殊地域現(xiàn)象。它的存在，在城市內(nèi)部形成獨特的城鄉(xiāng)二元化格局，在經(jīng)濟、社會、環(huán)境、景觀、文化等方面導(dǎo)致一系列問題，給城市面貌、建設(shè)管理、土地的集約利用、城市的精神文明等帶來嚴重的負面影響。我們應(yīng)該及時采取措施改造城中村，努力避免城鄉(xiāng)矛盾的進一步激化。

　　一、江堤街的城中村改造

　　（一）改造背景

　　江堤街以前是農(nóng)村，隨城市化進程的加速，城市建設(shè)步伐的加快，城市用地的急劇擴張，江堤街被納入了城市建設(shè)用地范圍之內(nèi)。農(nóng)民建房子都是沒有詳細規(guī)劃的，村民們都是根據(jù)自己的想法想建就建，布局比較零散，房屋用地的多，樓層低，質(zhì)量差，抗風(fēng)險能力很弱，無綠化，無相關(guān)配套措施等。其實借用陳主任的話說就是“臟、亂、差”，與城市的發(fā)展格格不入。為了提高其建設(shè)標準和安全系數(shù)，并且進行相關(guān)的道路和綠化配套，提高人們的居住質(zhì)量。于是，在2005年武漢市委、市政府做出了“加快城中村改造”的重大決策。江堤街黨工委、辦事處以此為契機，在廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，科學(xué)決策，提出了“拆出一片新天地，建設(shè)一個新家園，再造一個新江堤”的發(fā)展思路，并全力推進實施。

　　（二）改造模式

　　江堤街采取的是“村集體和開發(fā)商相結(jié)合”的半市場化改造模式，而且，其改造是一個持續(xù)的過程，不只是從物質(zhì)上進行改造，更重視對村民從精神層面上進行改造，這也是江堤街之所以成為全國城中村改造典范的原因之一。

　　1.在硬件的改造上，主要是以項目開發(fā)實施改造。城中村村民通過民主協(xié)商、集體討論的形式?jīng)Q定有關(guān)本村改造的所有方案，并通過自籌資金、自行補償、自我安置的原則完成自我改造任務(wù)。還通過市場機制引入有實力的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，借助其雄厚的資金、技術(shù)實力和建設(shè)經(jīng)驗，通過簽訂合作協(xié)議的方式明確彼此的權(quán)利義務(wù)，合作完成城中村改造的模式。先是確定改造的村子，然后進行拆遷，拆遷完之后進行土地掛牌，吸引開發(fā)商進來摘牌，于是由村委會出面和開發(fā)商進行相關(guān)的洽談合作，最后由開發(fā)商進行具體操作。其原理是開發(fā)商用一部分土地開發(fā)商品房，用商品房的利潤來修建農(nóng)民的還建房。在整個過程中，政府只起協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和服務(wù)的作用。在用地方面，政府出臺相關(guān)政策規(guī)定各種用地的比例，其用地類型主要有“產(chǎn)業(yè)用地、還建用地、開發(fā)商商品房用地、國家儲備用地”。

　　其優(yōu)點是：第一、堅持了村民、村集體經(jīng)濟組織的主體地位。即村民和村集體經(jīng)濟組織是本村改造任務(wù)的承擔(dān)者，負責(zé)城中村改造方案、拆遷補償方案與安置方案的設(shè)計、組織與實施，是村民自治制度踐行的結(jié)果；第二、在地方政府改造政策的指引下，城中村利用市場選擇合作對象，跨越了改造資金不足的障礙；第三、合作開發(fā)城中村土地的期待利益調(diào)動了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的投資積極性；第四、雙方的經(jīng)濟利益通過合作協(xié)議得到了法律保護。第五、確認并尊重村民、村集體經(jīng)濟組織的主體地位，城中村每位村民對本村改造方案、拆遷補償?shù)确桨傅拇_定享有平等的民主權(quán)利，從而充分調(diào)動了村民對城中村改造工作的積極性。

　　2.在軟件改造上，主要是從村民身份方面入手。一是由農(nóng)民變?yōu)榫用瘛４迕裆矸萦赊r(nóng)民變?yōu)榫用裰�后，享受城市居民待遇，參加城�?zhèn)社會保障（養(yǎng)老、醫(yī)療、事業(yè)以及最低生活保障等），完成從農(nóng)民向居民的轉(zhuǎn)變，不光只是身份上的轉(zhuǎn)變，更重要的是心里認識上，文化修養(yǎng)上，生活習(xí)慣上的轉(zhuǎn)變。在這個過程中，村委會以及社區(qū)沒少做工作，他們會組織各種社區(qū)文化活動，各種教育培訓(xùn)活動等幫助人們樹立健康的城市生活觀念和習(xí)俗。二是由農(nóng)民變?yōu)楣擅瘛Ｓ捎谵r(nóng)村的土地是由村集體所有財產(chǎn)，于是，在城中村改造過程中，村集體把土地變現(xiàn)，成立村集體的集團公司，由村民入股。因為在農(nóng)村，農(nóng)民世世代代的收入來源都是土地，土地是他們生活的保障，現(xiàn)在城中村改造，把農(nóng)民的土地改沒了，他們以后生活也就沒有保障了。由農(nóng)民變?yōu)楣擅瘢�人民可以股息分紅（據(jù)了解，股民現(xiàn)在每年的股息分紅大概在2萬左右），給人民的生活提供了可持續(xù)的保障，解決了農(nóng)民失去土地后面臨生存問題的后顧之憂，而且，農(nóng)民還可就近在自己的集團公司上班，既解決了農(nóng)民的就業(yè)問題，還因為農(nóng)民自己就是股民，就是公司的所有者，更激發(fā)他們的勞動積極性，這是農(nóng)民變居民的第一塊敲門磚，使他們慢慢的在城市找到自己的定位，學(xué)會在城市生存的技能，為他們的城市化生活揭開嶄新的一頁。三是由原來的村委會改為社區(qū)。改造前是農(nóng)村，由村委會集中管理，改造之后是居民了，采取城市居民的管理辦法，由社區(qū)進行管理。從各個方面都實現(xiàn)城市化。

　　（三）改造效益

　　毋庸諱言，江堤街的城中村改造是多贏的局面。農(nóng)民因為城中村改造過上了幸福生活。首先是身份的轉(zhuǎn)變——由農(nóng)民變居民；其次是由農(nóng)民變股民，收入來源廣了，收入也多了，日子好過了；然后是待遇的改變，現(xiàn)在可以享受城市居民的待遇，各種保障一應(yīng)俱全，從此不再擔(dān)心各種風(fēng)險的不期而至，安全系數(shù)提高了；最后是居住條件的大大改善，干凈整潔的室內(nèi)和賞心悅目的社區(qū)綠化，無不讓人心情舒暢。開發(fā)商也在這個過程中獲得了自己的利益。政府在改善人民生活和城市風(fēng)貌也取得了自己想要的效果。在整個改造過程中，每個人都是最大的贏家，這并不是零和博弈，一方利益的取得以犧牲另一方利益為代價。這也為其他地方的城中村改造提供了一個很好的借鑒！

　　二、姚家?guī)X的城中村改造

　　（一）改造背景

　　姚家?guī)X村是武昌中心區(qū)唯一一個城中村，原有16個村灣，占地900多畝，分布在中南一路、中南二路、水果湖、洪山體育館等處。目前，部分村灣已完成改造，其余的也將建成生活居住社區(qū)和商業(yè)區(qū)。2011年7月，武昌區(qū)最后一個城中村——姚家?guī)X城中村改造還建項目在中北東路正式動工。

　　（二）改造模式

　　本村的改造模式是“政府主導(dǎo)式”。

　　在整個城中村改造的過程當(dāng)中，政府起主導(dǎo)作用。由地方政府作為城中村改造活動的主體和責(zé)任人，全面負責(zé)城中村改造政策、城中村改造方案、村民住宅拆遷補償方案、村民安置方案與村民安置過渡等方案的制定和具體實施，包攬與城中村改造有關(guān)的所有工作的一種改造模式。其特點是，政府制定本地區(qū)城中村改造的方案與政策后，由財政投資解決村民住宅的拆遷補償問題，并由政府承擔(dān)城中村村民的安置責(zé)任。政府最大的利益是對整合出的土地資源有權(quán)在完成前期土地開發(fā)工作后，或采取市場化的招標拍賣方式出讓該塊地獲得土地增值的收益，或基于社會公益用以公共綠地等建設(shè)，改善當(dāng)?shù)丨h(huán)境等。

　　其優(yōu)點是：第一，地方政府利用行政權(quán)力，通過行政命令制定統(tǒng)一的整村拆遷、異地安置的改造政策，使村民的經(jīng)濟利益得到了最低限度的保護；第二、能使當(dāng)?shù)氐某侵写甯脑旎顒幽軌蛘�體推進，有序進行；第三、有利于政府在城市發(fā)展的有限空間內(nèi)，最大限度地整合土地資源、改善城市環(huán)境。

　　其缺點是：第一、由于村民、村集體經(jīng)濟組織游離于城中村改造的主體之外，城中村村民的利益訴求得不到尊重和滿足，村民抵觸情緒較大。加之政府往往借助行政強制手段開展拆遷安置工作，易引發(fā)村民的對抗和上訪，影響政府形象。姚家?guī)X村中有些人就不愿意搬遷，但是政府通過破壞村民必經(jīng)的道路、破壞村民的儲水設(shè)施、斷送煤氣供應(yīng)等方式逼迫村民進行搬遷，嚴重損害村民的利益和政府形象。第二、地方財政面臨巨額改造資金困難。由于前期拆遷補償與安置成本較高，而政府財政資金有限，因此大規(guī)模的開展城中村改造活動不可避免會遭遇建設(shè)資金不足。第三、政府角色錯位。市場經(jīng)濟條件下的服務(wù)政府，作為市場經(jīng)濟的維護者和市場參與主體利益的裁決者，如果直接參與城中村改造活動，與其服務(wù)者的法律地位顯然不符，更與其宏觀調(diào)控的職能不符。這種角色錯位，易導(dǎo)致土地尋租，進而引發(fā)腐敗。

　　（三）改造效益

　　網(wǎng)上鋪天蓋地的新聞，武漢姚家?guī)X村拆遷安置違規(guī)、村民未簽協(xié)議房屋遭強拆等等，從2011年7月城中村改造動工到現(xiàn)在，拆遷這一部分都還沒有完成，很多村民不愿意拆遷。究其原因是：拆遷補償太低，對政府的還建房質(zhì)量心存疑慮等。至今，姚家?guī)X村的改造還停留在拆遷階段，而且由于村民的抵制，拆遷工作也已經(jīng)停滯了一年多。雖說是政府主導(dǎo)型的改造，但是在整個的改造過程中政府嚴重失職，沒有很好的顧及人民群眾的利益，而且其拆遷的規(guī)劃也不完善。非但沒有把政府主導(dǎo)型改造模式的優(yōu)點發(fā)揮好，卻把其缺點演繹得淋漓盡致！

　　（四）經(jīng)驗教訓(xùn)

　　通過對姚家?guī)X地區(qū)的實地走訪，我們發(fā)現(xiàn)，姚家?guī)X的改造工作之所以遲遲沒有進展是因為政府在改造過程中不太注重人民群眾的利益，在改造前期沒有征詢村民的意見，沒有做好調(diào)研工作，相關(guān)的拆遷規(guī)劃也不完善，對村民拆遷補償上標準不一，造成不公平現(xiàn)象。因此，我們在城中村改造過程中要建立“以人為本”的改造模式，把人民的利益放在第一位，妥善制定各種拆遷政策，尊重村民意見，給村民留下一定的利益空間，處理好開發(fā)商、政府、村集體和村民的利益關(guān)系，確保城中村改造工作得到各方的支持并且順利進行。同時，我們還要處理好城中改造完成之后村民的心理素質(zhì)的改造問題，城中村的改造不單只是硬件上的改造，軟件上的改造才是關(guān)鍵，如果軟件工作做不好，那么就算城中村改造完成之后還是會出現(xiàn)新的城中村。

　　三、總結(jié)

　　城中村改造是一個系統(tǒng)工程，在城鎮(zhèn)化進程日益加快的今天，這是一個不可能回避的問題，它關(guān)系到千千萬萬群眾的切身利益，關(guān)系社會主義和諧社會的建設(shè)，更關(guān)系到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的百年大計，政府部門應(yīng)該引起高度重視。江堤街的改造給我們留下很深的印象，也給姚家?guī)X村的改造上了很好的一課，其實城中村改造并不難，只要我們充分尊重人民利益，心系百姓，城中村改造就是一項造福千秋萬代的大工程。