國(guó)有企業(yè)投資監(jiān)管制度是國(guó)有企業(yè)有序發(fā)展的重要保障，國(guó)有企業(yè)由于其性質(zhì)的特殊性，如果不能有效監(jiān)管，會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)的流失，本文以深圳為例，探討了深圳國(guó)有企業(yè)監(jiān)管制度的建立與演變過程。

　　《國(guó)有資產(chǎn)管理》經(jīng)濟(jì)管理雜志，是目前國(guó)內(nèi)唯一一份全面反映我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作的國(guó)家級(jí)刊物，由國(guó)務(wù)院國(guó)資委進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。雜志旨在宣傳國(guó)家關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理方面的方針政策和法規(guī)制度，研究國(guó)資管理的理論與實(shí)際問題，展現(xiàn)全國(guó)各地國(guó)資改革動(dòng)向，探討經(jīng)營(yíng)性及非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理的有效途徑，交流國(guó)有企業(yè)改革改組的經(jīng)驗(yàn)，為決策層、管理層、實(shí)務(wù)界架起一座溝通的平臺(tái)。榮獲中文核心期刊(2004)、中文核心期刊(2000)。

　　深圳國(guó)有企業(yè)投資監(jiān)管制度自上世紀(jì)90年代以來大致經(jīng)歷了集中監(jiān)管、部分投資權(quán)限下放、明晰國(guó)有企業(yè)投資決策權(quán)責(zé)三個(gè)階段，呈現(xiàn)出決策權(quán)限下移、市場(chǎng)化決策、確定投資監(jiān)管的權(quán)責(zé)邊界的變化特點(diǎn)。樣本數(shù)據(jù)表明，“集中監(jiān)管”不利于國(guó)有企業(yè)投資;部分權(quán)限下放后，投資規(guī)模和投資效益明顯增加;明晰國(guó)有企業(yè)投資決策權(quán)責(zé)，投資規(guī)模和投資效益進(jìn)一步增加。由此說明：投資監(jiān)管制度演變導(dǎo)致的交易成本下降是促進(jìn)國(guó)有企業(yè)提高投資效益的基礎(chǔ)，針對(duì)不同功能國(guó)有經(jīng)濟(jì)的投資監(jiān)管制度的調(diào)整和完善是深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)國(guó)有企業(yè)投資監(jiān)管制度的改革方向。

　　國(guó)有企業(yè)投資監(jiān)管制度是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門對(duì)國(guó)有企業(yè)投資行為的一種監(jiān)督管理制度。不監(jiān)管企業(yè)投資行為，容易形成盲目投資、利益輸送等國(guó)有資產(chǎn)流失行為;而過度監(jiān)管，又會(huì)阻礙國(guó)有企業(yè)投資的積極性和效率。因此，國(guó)有資產(chǎn)管理制度對(duì)國(guó)有企業(yè)的投資具有重要影響。通過回顧梳理深圳市國(guó)有企業(yè)投資管理制度的改變過程，可以看到不同階段的監(jiān)管制度具有不同的監(jiān)管特點(diǎn)，其對(duì)深圳國(guó)有企業(yè)投資的規(guī)模和效益影響也是不同的。

　　一、深圳國(guó)有企業(yè)投資監(jiān)管制度演變

　　(一)集中監(jiān)管階段(1994-2005年)

　　1992年深圳市政府成立了國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)，1993年成立了市屬企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理辦公室，作為市國(guó)資委的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)。在國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管體系上，初步形成了“國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)(國(guó)資辦)—國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司—企業(yè)”三個(gè)層次的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，而國(guó)有企業(yè)投資的權(quán)限主要由市級(jí)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司行使，此期，由于未確定國(guó)有資產(chǎn)的整體架構(gòu)，僅出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)投資與財(cái)務(wù)的內(nèi)部審議及監(jiān)督的意見(試行)》(深企改辦[1994]22號(hào)文)，對(duì)國(guó)有企業(yè)的投資決策、審核、監(jiān)管等尚處于探索階段。直到2004年，深圳市國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)才正式成立。2005年深圳市國(guó)資委印發(fā)了《深圳市屬國(guó)有企業(yè)投資管理暫行規(guī)定》(2005年版)，明確了國(guó)資委履行投資監(jiān)管職責(zé)，初步建立了決策和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

　　(二)部分投資權(quán)限下放至市屬國(guó)企階段(2006-2011年)

　　2006年深圳市國(guó)資委修訂印發(fā)了《深圳市屬國(guó)有企業(yè)投資管理暫行規(guī)定》，其主要特點(diǎn)是投資決策行為部分下放到市屬國(guó)企，并且對(duì)監(jiān)管范圍、投資決策過程、責(zé)任劃分等進(jìn)行了首次規(guī)定。具體表現(xiàn)在：一是對(duì)投資監(jiān)管不再區(qū)分地域(市內(nèi)市外)，而是側(cè)重對(duì)投資行為本身的監(jiān)管;二是重新界定投資管理規(guī)定的適用范圍，即根據(jù)出資人的職權(quán)，將1995年對(duì)外投資監(jiān)管規(guī)定中的一、二、三級(jí)企業(yè)調(diào)整為國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司和國(guó)有控股企業(yè);三是設(shè)置投資管理的原則，明確提出不得從事非主業(yè)投資;四是2006年將審批制改為核準(zhǔn)制和備案制兩種事項(xiàng)，部分項(xiàng)目決策權(quán)限下放到企業(yè)，要求直管企業(yè)內(nèi)部建立科學(xué)、民主和規(guī)范的投資決策程序，并需報(bào)市國(guó)資委備案并嚴(yán)格執(zhí)行;五是在可行性研究論證的過程中引入了中介機(jī)構(gòu)，并對(duì)中介機(jī)構(gòu)的資質(zhì)提出了明確要求;六是對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目區(qū)別不同的產(chǎn)業(yè)和規(guī)模實(shí)行分類，分級(jí)審批管理，同時(shí)明確報(bào)市國(guó)資委審批的項(xiàng)目，首先向市國(guó)資委申請(qǐng)立項(xiàng)等;七是首次提出投資后評(píng)價(jià)制度，明確規(guī)定了投資后評(píng)價(jià)的內(nèi)容和要求;八是在投資項(xiàng)目核準(zhǔn)中提出了項(xiàng)目投資回報(bào)率不低于同期市場(chǎng)平均水平，增加了經(jīng)濟(jì)考量。

　　(三)國(guó)有企業(yè)投資決策權(quán)責(zé)進(jìn)一步細(xì)化階段(2012至今)

　　隨著深圳市國(guó)資委監(jiān)管的市屬國(guó)企中上市公司數(shù)量的增加，董事會(huì)試點(diǎn)建設(shè)、外部董事等制度推行，為了進(jìn)一步提升投資監(jiān)管的需求和滿足直管企業(yè)異地投資需求，2012-2013年，深圳市國(guó)資委印發(fā)了《深圳市屬國(guó)有企業(yè)投資管理暫行規(guī)定》(深國(guó)資委[2012]28號(hào))、《深圳市國(guó)資委關(guān)于印發(fā)深圳市屬國(guó)有企業(yè)投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作指引(試行)的通知》、《深圳市國(guó)資委印發(fā)關(guān)于加強(qiáng)市屬國(guó)有企業(yè)投資綜合監(jiān)管的指導(dǎo)意見的通知》。新版投資管理規(guī)定呈現(xiàn)出了4個(gè)特點(diǎn)：

　　一是在企業(yè)投資原則中增加了“投資規(guī)模應(yīng)當(dāng)與企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模、資產(chǎn)負(fù)債水平和實(shí)際籌資能力相適應(yīng)”和“項(xiàng)目預(yù)期收益原則上不低于行業(yè)同期平均水平”;同時(shí)，為體現(xiàn)規(guī)劃對(duì)投資活動(dòng)的指引作用，專門增加企業(yè)投資活動(dòng)應(yīng)“符合國(guó)家、地方發(fā)展規(guī)劃”以及“符合直管企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃”，從而強(qiáng)調(diào)投資的戰(zhàn)略導(dǎo)向和主業(yè)導(dǎo)向。

　　二是關(guān)于管理權(quán)限和管理程序，將企業(yè)投資項(xiàng)目管理類型分為股東(大)會(huì)決策事項(xiàng)、董事會(huì)決策事項(xiàng)，在管理權(quán)限上明確列示應(yīng)上股東會(huì)審議決策的事項(xiàng);明確項(xiàng)目報(bào)送和審核時(shí)間節(jié)點(diǎn)，并與股東會(huì)、董事會(huì)會(huì)議要求相適應(yīng)。

　　三是在構(gòu)建投資監(jiān)管責(zé)任體系上，從市國(guó)資委對(duì)直管企業(yè)和直管企業(yè)對(duì)所屬企業(yè)兩種關(guān)系上區(qū)分，加強(qiáng)投資活動(dòng)從戰(zhàn)略、決策、實(shí)施到后評(píng)價(jià)的全國(guó)資產(chǎn)監(jiān)管，強(qiáng)化責(zé)任追究。

　　四是在促進(jìn)投資后評(píng)價(jià)工作規(guī)范上，以綜合后評(píng)價(jià)和簡(jiǎn)化后評(píng)價(jià)兩種方式，重點(diǎn)對(duì)投資完成項(xiàng)目開展后評(píng)價(jià)工作，更加強(qiáng)調(diào)投資后評(píng)價(jià)成果的運(yùn)用，并將其作為評(píng)價(jià)企業(yè)董事會(huì)和考核企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的重要依據(jù)。

　　二、深圳國(guó)有企業(yè)投資監(jiān)管制度及其對(duì)國(guó)有企業(yè)投資的影響

　　下文以深圳國(guó)資控股22家上市公司為樣本，通過統(tǒng)計(jì)其投資規(guī)模和效益情況，分析國(guó)有企業(yè)投資監(jiān)管制度對(duì)國(guó)有企業(yè)投資的影響①。

　　(一)不同監(jiān)管階段深圳國(guó)有企業(yè)投資特點(diǎn)

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　　圖1、圖2顯示以固定資產(chǎn)值、固定資產(chǎn)投資擴(kuò)張率兩個(gè)指標(biāo)反映深圳市國(guó)有控股上市公司的投資規(guī)模情況。從樣本數(shù)據(jù)來看，在部分投資權(quán)限下放至市屬國(guó)企階段(2006-2011)，其中2005、2006年《深圳市屬國(guó)有企業(yè)投資管理暫行規(guī)定》出臺(tái)后，2006、2007年深圳國(guó)有企業(yè)投資額和增長(zhǎng)率明顯上升，固定資產(chǎn)擴(kuò)張率約為16%，2008-2011年則保持緩慢的增長(zhǎng)趨勢(shì)。2012-2013年，隨著深圳市國(guó)資委再次印發(fā)投資管理暫行規(guī)定、后評(píng)價(jià)工作和加強(qiáng)市屬國(guó)有企業(yè)投資綜合監(jiān)管的指導(dǎo)意見后，2013、2014年，深圳國(guó)有企業(yè)投資額和增長(zhǎng)率出現(xiàn)再次明顯上升，表明監(jiān)管政策的出臺(tái)對(duì)市屬國(guó)有企業(yè)投資具有促進(jìn)作用。

　　(二)不同監(jiān)管階段投資效果

　　圖3、圖4顯示以邊際凈資產(chǎn)增加額效益(年度凈利潤(rùn)增加值/年度凈資產(chǎn)增加值)、邊際固定資產(chǎn)增加額效益(年度凈利潤(rùn)增加值/年度固定資產(chǎn)增加值)兩個(gè)指標(biāo)反映深圳市國(guó)有控股上市公司的投資效益情況。從樣本數(shù)據(jù)來看，2000-2014年，深圳市屬國(guó)資凈利潤(rùn)每年均為正數(shù)，進(jìn)一步從投資產(chǎn)生的效果來看，年度凈利潤(rùn)增加值與凈資產(chǎn)增加值、固定資產(chǎn)增加值未出現(xiàn)明顯的趨勢(shì)性特點(diǎn)，表明投資行為對(duì)凈利潤(rùn)的貢獻(xiàn)值在不斷變化。在部分投資權(quán)限下放至市屬國(guó)企階段(2006-2011)，特別是2005-2006年國(guó)有企業(yè)獲得投資權(quán)限后，2006年和2007邊際凈資產(chǎn)增加額效益、邊際固定資產(chǎn)增加額效益明顯上升，表明投資擴(kuò)張的同時(shí)，投資效益也明顯增加。2010-2013年，雖然投資額在繼續(xù)增加，但是投資產(chǎn)生的凈利潤(rùn)降低。2012-2013年，隨著深圳市國(guó)資委再次印發(fā)了投資管理暫行規(guī)定、后評(píng)價(jià)工作和加強(qiáng)市屬國(guó)有企業(yè)投資綜合監(jiān)管的指導(dǎo)意見后，2013年和2014年，邊際凈資產(chǎn)增加額效益、邊際固定資產(chǎn)增加額效益出現(xiàn)再次明顯上升，表明監(jiān)管政策的出臺(tái)對(duì)市屬國(guó)有企業(yè)投資效益的促進(jìn)作用。

　　(三)深圳投資監(jiān)管制度對(duì)國(guó)有企業(yè)投資的影響

　　在投資監(jiān)管集中階段(1994-2005年)，深圳市國(guó)有企業(yè)投資決策權(quán)限集中在監(jiān)管部門，一方面監(jiān)管部門相對(duì)缺乏對(duì)市場(chǎng)的分析判斷，市場(chǎng)信息的不對(duì)稱增加了投資行為獲取信息的交易成本;另一方面，企業(yè)的投資決策需監(jiān)管部門審批，增加了決策時(shí)間，導(dǎo)致投資決策交易成本增加。可是，投資監(jiān)管集中明顯增加了投資決策的交易成本，不利于國(guó)有資源的優(yōu)化配置。在部分投資權(quán)限下放至市屬國(guó)企階段(2006-2011年)，國(guó)資監(jiān)管建立了較完整的投資決策程序，包括基本原則、投資項(xiàng)目可行性研究論證、投資項(xiàng)目審批權(quán)限、投資項(xiàng)目立項(xiàng)核準(zhǔn)、投資項(xiàng)目審批、投資項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)控管理等內(nèi)容，將投資的主要責(zé)任下放到企業(yè)，并且明確了企業(yè)的權(quán)利和義務(wù)，從而明確了投資主體和監(jiān)管主體的責(zé)任邊界。責(zé)任邊界清晰有利于減少邊際交易成本，利于資源的優(yōu)化配置，從樣本數(shù)據(jù)表明，這種制度安排有利于提升國(guó)有企業(yè)的投資規(guī)模和效益。在國(guó)有企業(yè)投資決策權(quán)責(zé)進(jìn)一步細(xì)化階段(2012至今)，深圳國(guó)資委對(duì)投資監(jiān)管制度進(jìn)行了細(xì)化，在整體框架不變的情況下，進(jìn)一步明確了國(guó)有企業(yè)的投資權(quán)限。例如：對(duì)于標(biāo)的情況簡(jiǎn)單或投資金額人民幣1000萬元以下的投資項(xiàng)目，可由企業(yè)自行編制可行性研究報(bào)告。這些制度的制定，解決了企業(yè)投資過程中對(duì)市場(chǎng)判斷的制約因素，細(xì)化和明確了企業(yè)的投資具體權(quán)限和職責(zé)，在其他條件不變的情況下，進(jìn)一步減少了行政審批成本，利于企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)變化做出科學(xué)判斷，監(jiān)管制度加強(qiáng)了后評(píng)價(jià)和考核制度，進(jìn)一步確定了企業(yè)和國(guó)資委監(jiān)管的權(quán)責(zé)邊界，從樣本數(shù)據(jù)來看，這種制度的細(xì)化有利于提升國(guó)有企業(yè)的投資規(guī)模和效益。

　　三、新時(shí)期國(guó)有企業(yè)投資監(jiān)管的改進(jìn)措施

　　由于國(guó)有企業(yè)產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)、特點(diǎn)以及它們?cè)趪?guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位不同,分布在不同產(chǎn)業(yè)部門的國(guó)有企業(yè)的基本功能和作用及投資的目的和動(dòng)機(jī)也有所不同。要有效地發(fā)揮國(guó)有企業(yè)的功能和作用,提高投資效益,必須對(duì)分布在不同產(chǎn)業(yè)部門的不同類型國(guó)企實(shí)行不同的投資監(jiān)管制定，以便提升不同類型國(guó)有企業(yè)的投資規(guī)模和效益。結(jié)合國(guó)有經(jīng)濟(jì)的不同功能，深圳市國(guó)企投資監(jiān)管的總體改革思路應(yīng)該是：立足國(guó)資國(guó)企基礎(chǔ)性、公共性和先導(dǎo)性功能定位，以市場(chǎng)化路徑為導(dǎo)向，進(jìn)一步減少國(guó)企投資和國(guó)資監(jiān)管的交易成本，進(jìn)一步細(xì)化權(quán)責(zé)邊界，通過投資引導(dǎo)市屬國(guó)企加大布局調(diào)整和資源整合力度。

　　一是要根據(jù)國(guó)有企業(yè)功能作用行業(yè)特征推進(jìn)投資分類監(jiān)管。在全面梳理直管企業(yè)功能定位的基礎(chǔ)上，完善基礎(chǔ)類設(shè)施公用事業(yè)類國(guó)企和商業(yè)類國(guó)企投資分類監(jiān)管措施，賦予股權(quán)多元化、治理結(jié)構(gòu)完善、主業(yè)突出、經(jīng)營(yíng)狀況較好的商業(yè)類國(guó)企更大的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)限，要將對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司和國(guó)有資本投資公司的投資監(jiān)管與其他國(guó)企區(qū)分開來，有效降低干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策的行為。

　　二是要建立投資監(jiān)管運(yùn)營(yíng)負(fù)面清單制度。在現(xiàn)有《深圳市屬國(guó)有企業(yè)投資管理暫行規(guī)定》、《股東事務(wù)分類指引》等制度的基礎(chǔ)上，明確投資監(jiān)管事項(xiàng)，規(guī)范監(jiān)管流程，明晰權(quán)責(zé)約束，增強(qiáng)投資監(jiān)管運(yùn)營(yíng)的針對(duì)性和有效性;配套制定市屬國(guó)企投資監(jiān)管運(yùn)營(yíng)負(fù)面清單，對(duì)未列入清單內(nèi)的事項(xiàng)，由企業(yè)按公司治理要求報(bào)不同層級(jí)決策。

　　三是要加強(qiáng)國(guó)企投資監(jiān)管的信息化力度，形成公開透明的信息化管理制度。

　　(1)在國(guó)資層面建立一體化信息系統(tǒng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)與直管企業(yè)互聯(lián)互通，強(qiáng)化信息管控能力;

　　(2)將信息化工作融入投資項(xiàng)目決策、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管全過程，實(shí)現(xiàn)企業(yè)重大投資項(xiàng)目決策、經(jīng)營(yíng)、管理等關(guān)鍵業(yè)務(wù)信息的集中展現(xiàn)和綜合查詢;

　　(3)建立投資決策支持系統(tǒng)和重大風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提示系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)重大項(xiàng)目運(yùn)行數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)采集、智能化分析、專業(yè)化判斷，以及實(shí)時(shí)提示風(fēng)險(xiǎn)，提供決策參考，使國(guó)資投資監(jiān)管方式向動(dòng)態(tài)監(jiān)管、智能監(jiān)管、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。四是要進(jìn)一步完善和建立企業(yè)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度。增強(qiáng)企業(yè)負(fù)責(zé)人責(zé)任意識(shí)，明確投資項(xiàng)目決策者和實(shí)施者應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。對(duì)因重大決策失誤而造成的損失，要追究市國(guó)資委派出的產(chǎn)權(quán)代表責(zé)任，承擔(dān)責(zé)任的方式不僅包括經(jīng)濟(jì)處罰，而且要在職務(wù)變動(dòng)方面作出相關(guān)規(guī)定，造成嚴(yán)重后果的要解聘，涉及犯罪的須移交司法部門處理，有效建立起國(guó)企投資的責(zé)任追究機(jī)制。