摘要：本文通過(guò)深入剖析深圳公交特許改革后行業(yè)發(fā)展面臨的新困境，在借鑒國(guó)外城市成功案例基礎(chǔ)上，提出深化深圳特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革框架設(shè)想，并進(jìn)行政策可行性分析，為深化深圳公交行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)改革提供理論依據(jù)。

　　關(guān)鍵詞： 成本規(guī)制,購(gòu)買服務(wù),補(bǔ)貼模式

　　1 背 景

　　2007年3月，深圳市出臺(tái)《公交行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)改革工作方案》，正式啟動(dòng)了公交行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)改革工作，歷時(shí)近4年，公交特許經(jīng)營(yíng)改革總體目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，將全市38家公交企業(yè)整合為三家公交特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)，并解除了全市142條承包經(jīng)營(yíng)公交線路的承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了三家公交特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)直營(yíng)，公交發(fā)展實(shí)現(xiàn)了由過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)向適度競(jìng)爭(zhēng)模式的成功轉(zhuǎn)變。

　　為平穩(wěn)推進(jìn)公交特許經(jīng)營(yíng)改革，踐行城市公交公的益性定位，進(jìn)一步加大公交財(cái)政補(bǔ)貼的投入，深圳出臺(tái)了成本規(guī)制與財(cái)政補(bǔ)貼制度，對(duì)公交行業(yè)實(shí)施6%成本利潤(rùn)率的政府財(cái)政兜底補(bǔ)貼，確保企業(yè)至少達(dá)到6%的盈利水平，不足部分由政府財(cái)政全額補(bǔ)貼。這是深圳首次制度形式固化了公交財(cái)政補(bǔ)貼模式，為深圳公交由完全市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)向公益性運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)型提供的保障，具有極大的進(jìn)步意義。

　　2008年深圳實(shí)施成本規(guī)制補(bǔ)貼以來(lái)，深圳降低了公交票價(jià)，平均降幅達(dá)25%-30%，公交線路由388條增加至856條，公交車輛由9188輛增加至16606輛，原特區(qū)外公交站點(diǎn)覆蓋率提升至81%，公交日均客運(yùn)量388萬(wàn)人次增長(zhǎng)至620萬(wàn)人次，公共交通占機(jī)動(dòng)化出行分擔(dān)率由45%提升至53%，公交服務(wù)得到了極大提升。

　　2 面臨的困境

　　通過(guò)四年的實(shí)踐，深圳公交服務(wù)各項(xiàng)指標(biāo)均得到了迅速提升，但與此同時(shí)，深圳公交行業(yè)實(shí)行的政府補(bǔ)貼驅(qū)動(dòng)型的發(fā)展模式制約著深圳公交的發(fā)展，主要體現(xiàn)在：

　　1.市場(chǎng)調(diào)節(jié)之手失靈。深圳公交成本規(guī)制補(bǔ)貼模式，淡化了企業(yè)的控制成本、增加運(yùn)營(yíng)收益義務(wù)，致使公交企業(yè)缺乏市場(chǎng)盈利預(yù)期，導(dǎo)致企業(yè)投資動(dòng)力不足，造成企業(yè)內(nèi)部造血機(jī)制失靈;此外，三家公交特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)相對(duì)專營(yíng)一個(gè)專營(yíng)區(qū)的格局，致使專營(yíng)區(qū)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分，公交企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率較低，改善公交服務(wù)意愿較差。

　　2.政府背負(fù)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)增加。行業(yè)補(bǔ)貼意味著政府對(duì)企業(yè)存在保障義務(wù)，而企業(yè)不存在改善經(jīng)營(yíng)、控制成本的義務(wù)。在行業(yè)補(bǔ)貼模式下，如果通過(guò)市場(chǎng)不能盈利，唯一的盈利模式，就是做好服務(wù)，由政府來(lái)保障基本盈利水平。這使得企業(yè)不需要進(jìn)行成本控制，同時(shí)，一旦確定企業(yè)兜底的成本盈利率，則企業(yè)投入的成本越高收益越高，形成不利于成本控制的盈利模式，政府將背負(fù)嚴(yán)峻的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)(據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008至2011年間，深圳政府財(cái)政對(duì)公交行業(yè)的補(bǔ)貼分別約13.33、16.71、18.42、21.37億元，增長(zhǎng)率分別為25.36%、10.23%、16.01%)。

　　3.成本規(guī)制補(bǔ)貼周期長(zhǎng)，公交企業(yè)現(xiàn)金流難以保障。公交企業(yè)計(jì)入成本的細(xì)項(xiàng)及標(biāo)準(zhǔn)的制定涉及多個(gè)政府部門(交通部門、財(cái)政部門、公交企業(yè)、審計(jì)部門、成本監(jiān)審機(jī)構(gòu)等)，并每年進(jìn)行根據(jù)社實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，評(píng)估過(guò)程漫長(zhǎng)，往往需要較長(zhǎng)的實(shí)施周期，而公交行業(yè)是需要大量現(xiàn)金流支撐行業(yè)，在補(bǔ)貼未實(shí)施前，公交企業(yè)處于長(zhǎng)時(shí)間“失血”狀態(tài)，可能因現(xiàn)金流斷裂，而導(dǎo)致公交服務(wù)遭受大面積影響。

　　4.財(cái)政補(bǔ)貼透明度不高。計(jì)入公交成本內(nèi)容涉及人員四項(xiàng)經(jīng)費(fèi)(職工福利費(fèi)及誤餐費(fèi)、工會(huì)經(jīng)費(fèi)、職工教育經(jīng)費(fèi)、社會(huì)保障費(fèi))、柴油燃料費(fèi)、營(yíng)運(yùn)車輛修理費(fèi)、輪胎消耗費(fèi)、管理費(fèi)、固定資產(chǎn)折舊及其他直接費(fèi)用等，各項(xiàng)費(fèi)用具體細(xì)項(xiàng)及標(biāo)準(zhǔn)確定財(cái)政部門、交通部門、公交企業(yè)各持己見(jiàn)，難以妥協(xié)，經(jīng)常出現(xiàn)由于公交公益性服務(wù)成本細(xì)項(xiàng)不能計(jì)入規(guī)制范圍，而影響公交企業(yè)提供服務(wù)的積極性;加之公交企業(yè)的成本計(jì)算復(fù)雜，財(cái)政補(bǔ)貼額度難以界定，補(bǔ)貼隱晦性強(qiáng)、透明度不高。

　　3 國(guó)外城市成功案例

　　縱觀首爾、庫(kù)里蒂巴、波哥大等城市公交發(fā)展，其公交發(fā)展模式均為公交服務(wù)導(dǎo)向型+財(cái)政補(bǔ)貼的模式。

　　(1)韓國(guó)首爾。首爾市公交行業(yè)改革期間，由政府組建票款清分中心，利用刷卡支付系統(tǒng)，將票款收入上收至清分中心，再根據(jù)線路全天運(yùn)營(yíng)軌跡，對(duì)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行考核并按照車/公里或客位/公里單價(jià)，向企業(yè)返還票款收入，完成政府購(gòu)買。為確保系統(tǒng)對(duì)票款收入的覆蓋面，首爾市推行刷卡優(yōu)惠及刷卡換乘免費(fèi)等措施，極大的刺激了市民的用卡熱情。目前，首爾公交儲(chǔ)值卡普及率接近100%，確保了政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)施。

　　(2)庫(kù)里蒂巴和波哥大。庫(kù)里蒂巴、波哥大為實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買服務(wù)模式，在BRT系統(tǒng)中實(shí)施車外售票，乘客所有支付活動(dòng)均在站點(diǎn)完成，上車無(wú)需支付費(fèi)用，政府上收全部票款，再根據(jù)線路全天服務(wù)情況，支付相應(yīng)的費(fèi)用(與首爾相似)。由于庫(kù)里蒂巴、波哥大的BRT系統(tǒng)為封閉系統(tǒng)，采用封閉式車站管理，因此，通過(guò)車外售票即可完成全部票款的上收工作，確保了TC模式的實(shí)施。

　　首爾公交改革實(shí)施一年后，公交服務(wù)滿意率由最低時(shí)期的11%提升至50%，公交客流增長(zhǎng)7%，地面公交分擔(dān)率由26.2%提升至31.9%，公交行業(yè)盈利能力同比提升11.9%;庫(kù)里蒂巴、波哥大BRT系統(tǒng)除工程優(yōu)勢(shì)所帶來(lái)的服務(wù)改觀外，依托政府購(gòu)買服務(wù)模式，有效控制了行業(yè)成本，由過(guò)去全行業(yè)虧損轉(zhuǎn)變?yōu)槿�行業(yè)盈利，政府負(fù)擔(dān)大幅減少，其中，波哥大借助政府購(gòu)買服務(wù)模式管理帶來(lái)的盈余，大力發(fā)展免費(fèi)接駁巴士系統(tǒng)(綠色巴士)，既拓展了BRT系統(tǒng)的二次覆蓋范圍和客流規(guī)模，又豐富了公交線網(wǎng)整體覆蓋密度，同時(shí)為市民提供了免費(fèi)服務(wù)產(chǎn)品，充分展現(xiàn)了政府購(gòu)買服務(wù)模式給行業(yè)帶來(lái)的良性發(fā)展變革。

　　4 深化公交特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革設(shè)想

　　借鑒首爾、庫(kù)里蒂巴、波哥大等城市公交購(gòu)買服務(wù)模式實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)，以發(fā)揮政府財(cái)政補(bǔ)貼的最大效能為原則，下一步深圳公交特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革整體思路應(yīng)由財(cái)政補(bǔ)貼驅(qū)動(dòng)型向公交服務(wù)驅(qū)動(dòng)型轉(zhuǎn)變，由成本補(bǔ)貼向購(gòu)買服務(wù)轉(zhuǎn)變。本文在上述思路下提出適應(yīng)深圳發(fā)展實(shí)際的兩套改革模式設(shè)想，內(nèi)容主要包括運(yùn)作模式、票款收支、服務(wù)質(zhì)量考核及財(cái)政補(bǔ)貼方式等。

　　模式一：政府主導(dǎo)型購(gòu)買服務(wù)模式

　　該模式下公交經(jīng)營(yíng)主體為政府，運(yùn)作模式為政府全額出資組建公交運(yùn)營(yíng)調(diào)度管理中心，并設(shè)立公交發(fā)展專項(xiàng)資金，政府負(fù)責(zé)購(gòu)置公交車輛，并通過(guò)招標(biāo)或招募方式選擇幾家公交運(yùn)營(yíng)服務(wù)企業(yè)從事公共汽車運(yùn)營(yíng)服務(wù)，政府統(tǒng)籌票款收入，制定公交運(yùn)營(yíng)服務(wù)規(guī)范及服務(wù)質(zhì)量考核辦法，并公交運(yùn)營(yíng)服務(wù)企業(yè)實(shí)施服務(wù)質(zhì)量考核，根據(jù)考核結(jié)果對(duì)票款進(jìn)行返還;公交運(yùn)營(yíng)服務(wù)企業(yè)負(fù)責(zé)提供公交運(yùn)營(yíng)服務(wù)過(guò)程中所有人員(調(diào)度、司機(jī)、乘務(wù)員等)，負(fù)責(zé)公交運(yùn)營(yíng)過(guò)程中所有費(fèi)用的支出，包括人員工資、車輛檢測(cè)維修、燃油等，并按照政府規(guī)定的公交運(yùn)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提供公交服務(wù)。

 

　　優(yōu)點(diǎn)：政府主導(dǎo)性強(qiáng)，易于形成適度競(jìng)爭(zhēng)的公交行業(yè)格局，并且易于實(shí)現(xiàn)公交服務(wù)監(jiān)管，利用公交票款收入補(bǔ)貼公交服務(wù)，透明性較強(qiáng)。該模式亮點(diǎn)為全部票款收入由政府統(tǒng)籌，并按照一定的服務(wù)單價(jià)(比如車/公里或者客位/公里)，向公交企業(yè)返還票款所得。與傳統(tǒng)公交行業(yè)發(fā)展模式相比，該模式隔斷了市場(chǎng)與企業(yè)之間的利益輸送渠道，落實(shí)政府規(guī)劃意圖和服務(wù)要求，成為企業(yè)賺取利益的唯一途徑。

　　缺點(diǎn)：政府承擔(dān)了部分公交運(yùn)營(yíng)的職能，易造成政府機(jī)構(gòu)龐大。

　　可行性分析：該模式顛覆性的改革了深圳公交行業(yè)現(xiàn)行的發(fā)展模式，在現(xiàn)階段實(shí)施的政策基礎(chǔ)較弱，主要為非國(guó)有公交資產(chǎn)重組難度較大。目前僅原特區(qū)內(nèi)公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)為國(guó)有資本控股為55%，原寶安及龍崗區(qū)均為非國(guó)有資本控股分別為40%、34.44%。要實(shí)現(xiàn)政府對(duì)公交固定資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理必須實(shí)現(xiàn)對(duì)非國(guó)有資金的回購(gòu)或置換，鑒于深圳非國(guó)有資產(chǎn)對(duì)深圳公交發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，并現(xiàn)階段非國(guó)有資產(chǎn)均不自愿退出深圳公交行業(yè)，實(shí)施難度較大。

　　模式二：市場(chǎng)主導(dǎo)型購(gòu)買服務(wù)模式

　　該模式下公交經(jīng)營(yíng)主體仍為公交企業(yè)，運(yùn)作模式維持現(xiàn)有不變，改革的主旨為重塑財(cái)政補(bǔ)貼政策，依托現(xiàn)有的公交發(fā)展模式，對(duì)公交線路票價(jià)體系進(jìn)行重新核定，通過(guò)刷“深圳通”卡對(duì)打折優(yōu)惠部分進(jìn)行補(bǔ)貼。

　　優(yōu)點(diǎn)：可操作性強(qiáng)，易實(shí)施。回歸企業(yè)逐利性本質(zhì)，增強(qiáng)企業(yè)投資意愿，積極改善服務(wù)，控制成本，實(shí)現(xiàn)盈利目標(biāo);政府財(cái)政補(bǔ)貼透明，易于各方監(jiān)管。

　　缺點(diǎn)：對(duì)公交票價(jià)重新核定，并采用“深圳通”打折后的部分線路票價(jià)，可能高于目前現(xiàn)行的票價(jià)，存在一定的實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)。

　　可行性分析：該模式對(duì)現(xiàn)有發(fā)展模式的繼承性較強(qiáng)，實(shí)施難度小，風(fēng)險(xiǎn)低;需要市政府牽頭，會(huì)同相關(guān)部門(市發(fā)改部門、交通部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門、公交企業(yè)、深圳通公司等)制定操作方案并實(shí)施。

　　5 結(jié)束語(yǔ)

　　本文分析了深圳公交特許經(jīng)營(yíng)改革后面臨的新的困境，在借鑒國(guó)外成功改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上探討了兩種有借鑒意義的公交改革模式，兩種改革模式均可以達(dá)到激活企業(yè)盈利預(yù)期，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)度，促使企業(yè)不斷改善公交服務(wù)的目的;同時(shí)也便于政府實(shí)施監(jiān)管，財(cái)政補(bǔ)貼透明度高。同時(shí)兩種模式均存在一定的實(shí)施難度及風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)深圳目前的實(shí)際，通過(guò)對(duì)比分析可知，采取模式二較易改變深圳公交行業(yè)發(fā)展面臨的困境，同時(shí)本文提出的兩種公交改革模式也為國(guó)內(nèi)其它城市開(kāi)展公交特許經(jīng)營(yíng)改革提供了借鑒。

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