公共工程項目系指政府負(fù)責(zé)推動的，涵蓋市政、交通、水利、農(nóng)業(yè)等與人民日常生活息息相關(guān)的，以增進社會福利為投資最終目標(biāo)的項目工程。

　　摘　要：公共工程作為公共資金的重要使用途徑之一，在其實施過程中由于以公有產(chǎn)權(quán)代理人的身份來行使其職權(quán)的項目建設(shè)相關(guān)權(quán)力部門和官員掌握著配置資源的絕對權(quán)力，在我國公共工程的管理、法律法規(guī)體系和行政監(jiān)督都不足夠完善有效的現(xiàn)狀下，導(dǎo)致因公有產(chǎn)權(quán)約束機制的缺失而產(chǎn)生的巨大尋租現(xiàn)象十分普遍，嚴(yán)重制約公共工程功能的發(fā)揮，扭曲了資源的合理配置，造成公共工程項目投資效率低下。論文結(jié)合公共工程實施中的現(xiàn)狀，研究公共工程實施中尋租行為的表現(xiàn)形式，對深入理解并有效防范公共工程項目實施中的尋租行為具有重要意義。

　　關(guān)鍵詞：《文化產(chǎn)業(yè)》雜志投稿,公共工程,尋租行為,影響分析

　　一、引言

　　在公共工程項目的實施中，“三超”現(xiàn)象普遍，腐敗事件時有發(fā)生，投資效益往往不能實現(xiàn)最大化。究其原因，在于其建設(shè)最終決定權(quán)雖屬于國家，建設(shè)權(quán)力的使用者卻是相關(guān)政府部門，權(quán)力的擁有者和使用者相分離使想取得項目實施權(quán)的尋租人得到操作空間，實施大量尋租行為所致。因此，從根源上分析公共工程項目實施中的尋租行為及其所造成的影響是十分重要的。論文將分析公共工程實施中尋租行為的表現(xiàn)方式，產(chǎn)生的原因，及其帶來的社會與經(jīng)濟層面的負(fù)面影響，以期在深入理解公共工程實施階段尋租行為的同時，針對其現(xiàn)狀特點提出有效的防范措施。

　　二、公共工程項目實施中的尋租行為分析

　　(一)尋租的具體表現(xiàn)。政府官員與承包商之間的雙向?qū)ぷ馐枪�共工程項目尋租的實質(zhì)。由于公共工程項目實施過程存在環(huán)節(jié)多、工期長的特點，其中的每一個部門、環(huán)節(jié)都有產(chǎn)生腐敗的機會。政府官員由此利用特權(quán)進行創(chuàng)租，而想獲得項目承包權(quán)的承包商便以與政府官員分享租金為條件，成為官員的尋租收入。導(dǎo)致公共工程項目實施過程中的設(shè)計、招投標(biāo)、施工階段都有尋租的空間。

　　1.設(shè)計階段的尋租。我國的公共工程造價管理體制，一旦政府管制與市場化進程不相符，便會導(dǎo)致市場實際交易價格與計劃價格的不一致，從而導(dǎo)致尋租活動。當(dāng)前建筑市場中建筑設(shè)計院眾多，設(shè)計市場競爭激烈，加之設(shè)計規(guī)范制約，尋租的空間也較小 [1]。

　　2.招投標(biāo)階段的尋租。由于市場機制不完善，在公共工程招標(biāo)投標(biāo)中，政府對市場的干預(yù)并不是僅僅維持在保證合約的簽訂與執(zhí)行所需的行政法律制定與執(zhí)行上，還對招投標(biāo)方式的選擇、評標(biāo)定標(biāo)與信息發(fā)布等環(huán)節(jié)產(chǎn)生影響，進而在市場上形成一定的壟斷利潤。而作為對這一部分壟斷利潤的反應(yīng)，建筑企業(yè)或建筑承包商就通過加入尋租活動來獲得這部分經(jīng)濟租金。在招投標(biāo)方式的選擇上，把屬于公開招標(biāo)的項目不公開招標(biāo)處理;在評標(biāo)定標(biāo)環(huán)節(jié)，在評審前通過向?qū)＜以u委打招呼、送禮、請吃飯等“公關(guān)”手段，讓其通過資格審查并利用打分的權(quán)力，從而影響評審資格和打分結(jié)果，成功中標(biāo);在信息發(fā)布環(huán)節(jié)，組織項目實施的工作人員利用公共工程內(nèi)部監(jiān)控制度不健全，對該項目信息公開時間很短，只通知與自己有利益關(guān)系的承包商參與投標(biāo)活動[2]。

　　3.施工階段的尋租。掌握公共工程承包權(quán)的政府官員既是給租者、也是受租者，他們與承包商的“合謀”使租金并非無法尋覓。加之在工程建設(shè)監(jiān)理與質(zhì)量監(jiān)督不嚴(yán)的條件下，不夠資質(zhì)條件的承包商也可用事先預(yù)付和事后回扣的方式支付取得工程承包權(quán)。即便由于市場過度競爭，致使承包商至多以的合理利潤標(biāo)底承包，他仍可偷工減料，以犧牲工程質(zhì)量為代價去彌補尋租活動的花費。

　　(二)尋租行為產(chǎn)生的原因分析

　　1.政府干預(yù)為尋租的滋生提供了可能性。首先，政府規(guī)制與尋租都源于政府對社會經(jīng)濟的干預(yù),沒有政府的干預(yù)就不可能有規(guī)制和尋租。其次,政府規(guī)制過程與尋租過程往往是相互交織在一起的。從某種角度上講,政府規(guī)制的過程就是尋租的過程。再次,政府規(guī)制的結(jié)果與尋租的結(jié)果相似。盡管政府規(guī)制能在一定程度上防止發(fā)生無效率的資源配置和確保社會公平,但許多政府規(guī)制是低效或是無效的,某些政府規(guī)制的目的是減少市場失靈,結(jié)果卻加劇了市場失靈。尋租人可以從尋租過程中獲取一定的經(jīng)濟利益,但尋租的最終結(jié)果不是社會剩余的增加而是社會資源的浪費。最后,一個社會政府規(guī)制的范圍越廣,尋租的空間就越大。

　　2.監(jiān)督機制存在缺陷。公共工程建設(shè)領(lǐng)域雖實行細(xì)分化管理，但監(jiān)督工作范圍廣泛、單位類型復(fù)雜、監(jiān)督與評價體系不盡完善，容易造成權(quán)責(zé)不清的管理問題。如中間階段施工階段的工程款支付由財政部門直接劃撥到中標(biāo)單位，財政具有監(jiān)督是否專款專用的職責(zé);工程竣工后的結(jié)算由專業(yè)審計局進行審計監(jiān)督，主要審計項目是否突破計劃資金，是否超標(biāo)準(zhǔn)，是否違規(guī)等。但是，項目投資科學(xué)、合理與否以及效益發(fā)揮大小等均無人問津，更沒有一個系統(tǒng)而完整的監(jiān)督機制[5]。

　　3.委托代理失靈。由于公共工程項目只能由政府提供，因而不可避免地產(chǎn)生委托—代理問題。在公共工程項目運作中，存在三個層次的委托代理關(guān)系(如圖1所示)：第一個層次表現(xiàn)為公眾將全民所有資產(chǎn)交給中央或地方進行公共管理政的委托代理關(guān)系;第二層表現(xiàn)形式為項目主管部門經(jīng)政府授權(quán)進行組織實施，項目主管部門作為項目的代理人與政府之間形成委托代理關(guān)系;第三層表現(xiàn)形式為作為政府代理人的項目主管部門與其選擇和確定參與公共工程項目建設(shè)的實施單位之間的委托代理關(guān)系。在公有產(chǎn)權(quán)下，所有者的虛擬和非人格化，代理人沒有剩余索取權(quán)，項目實施單位為了追求自身利益的最大化，通過尋租方式獲取公有產(chǎn)權(quán)剩余索取權(quán)就是一種理性選擇。加之委托—代理鏈條越長，引起實際投資人的激勵越接近鏈末端衰竭越多，對政府官員的監(jiān)督也隨之而遞減。激勵和約束機制雙雙不健全造成的無制約的權(quán)力就使尋租的成本顯得相對低廉。并最終導(dǎo)致建設(shè)主管部門與項目實施單位之間形成一種基于尋租行為的合作博弈關(guān)系。

　　圖1　公共工程的委托代理關(guān)系

　　三、尋租行為的影響分析

　　尋租活動是社會交易成本極高的“負(fù)和博弈”。它不但具有巨大的外部負(fù)效應(yīng)，而且具有極強的傳染力。就公共工程項目來講，尋租對經(jīng)濟和社會的負(fù)面影響可以從以下幾個方面來分析：

　　(一)破壞建筑市場競爭公平性，導(dǎo)致建筑市場競爭機制失靈

　　建筑企業(yè)之間通過各自建筑產(chǎn)品的質(zhì)量、價格、服務(wù)的公平競爭，來實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰是建筑市場競爭的根本目的。而在公共工程項目實施中的尋租行為，實質(zhì)上是用非法手段直接排斥了其他的競爭對手，遏止了更有效的生產(chǎn)方式的實施，提高了生產(chǎn)成本，使招投標(biāo)等先進的交易機制優(yōu)越性大打折扣，造成不平等競爭，從而破壞了公平競爭秩序。獲得政府特權(quán)的建筑企業(yè)往往沒有足夠的激勵去改進管理、施工、設(shè)計等技術(shù)，提高建筑產(chǎn)品質(zhì)量，降低成本，改善服務(wù)，增強市場競爭力，由此造成了市場競爭機制失靈。

　　3.2導(dǎo)致公共利益缺失

　　尋租的本質(zhì)是以不正當(dāng)手段獲得超額收入，這種行為不僅不會為社會增加財富，反倒會導(dǎo)致社會資源配置效率的低下，甚至資源的嚴(yán)重浪費，導(dǎo)致公共資源為私人所吞噬。尋租的可能性迫使人們花費額外的時間、精力、資源去從事這一類交易活動。對整個社會而言，這類交易活動沒有增加任何社會產(chǎn)出，反而消耗了大量的社會資源，使資源不能在社會高效地合理流動，使其價值不能得到充分發(fā)揮。由此造成了較低效率，從而降低了經(jīng)濟效率。所以當(dāng)尋租者得逞時，由于政府管制而形成的壟斷將使建筑行業(yè)進而整個社會付出福利代價。

　　四、抑制尋租行為的對策和思路

　　(一)優(yōu)化政府干預(yù)，合理劃分政府與市場的分工

　　行政權(quán)力設(shè)置的稀缺性及其對經(jīng)濟活動的廣泛干預(yù)是政府尋租行為產(chǎn)生的根本原因。因此，通過適度授權(quán)，建立與建筑市場經(jīng)濟運行規(guī)律相適應(yīng)的宏觀管理體制，確保平等競爭的建筑市場新秩序，讓市場或非營利組織處理更多的事情是防治權(quán)力尋租行為的最有力的措施。但某些政府行為對于市場經(jīng)濟還是必要的，因而優(yōu)化政府的干預(yù)行為是惟一的出路。必須在市場機制和政府干預(yù)的協(xié)調(diào)上實施科學(xué)決策，進行成本分析，從而劃分政府干預(yù)與市場調(diào)節(jié)的界限。從屬于政府干預(yù)的，其內(nèi)容也應(yīng)具有公開性和競爭性，以使得暗租變明租，進而消散租金。

　　(二)健全公共工程法律網(wǎng)絡(luò)體系

　　我國的公共工程項目基本由大型建筑企業(yè)承建,而這其中絕大比例還是國有全資或國有參股企業(yè)。這種壟斷現(xiàn)狀會致使尋租活動進一步擴大，進而對建筑市場充分競爭產(chǎn)生非常不利的影響。若能通過招標(biāo)程序?qū)⒎磯艛嗟囊庾R引入公共工程項目中,將無疑會有效抑制尋租行為。具體而言，應(yīng)首先在法律中明確“公共工程項目”這一概念。諸如公路、橋梁、機場等大型項目是否屬于公共工程在《政府采購法》中都沒有明確規(guī)定。明確了公共工程項目的范圍,并確保范圍內(nèi)的所有項目都實行招標(biāo)。則公共工程項目將能引入更多的市場競爭。其次,公共工程項目的范圍及其法律責(zé)任亦應(yīng)明確，特別是有關(guān)招標(biāo)法人法律責(zé)任。公共工程項目招標(biāo)人的范圍的擴大將能約束更多的“準(zhǔn)行政方”，使其納入責(zé)任及賠償主體范疇中，進而能保護更多投標(biāo)人及第三人的利益。

　　(三)完善公共工程監(jiān)管體系

　　權(quán)力如果不被控制和監(jiān)督 ,就無法避免以權(quán)謀私、權(quán)錢交易。因此必須對公共工程實施過程設(shè)置監(jiān)督力量,不但要完善其內(nèi)部監(jiān)督機制,還要積極其他相關(guān)加強監(jiān)督,完善外部監(jiān)督機制,形成有效而嚴(yán)密的內(nèi)部和外部的監(jiān)督網(wǎng)。對于內(nèi)部監(jiān)督機制，應(yīng)落實完善崗位輪換制度、業(yè)務(wù)流程和內(nèi)部管理制度，以避免導(dǎo)致或產(chǎn)生各種因基于內(nèi)控不嚴(yán)、牽制不力、責(zé)任不清等原因的違紀(jì)和腐敗行為;對于外部監(jiān)督機制，由于公共工程項目整個實施階段過程的復(fù)雜性及其不論從政策面、法律面，還是從技術(shù)層面上延續(xù)性的特點，都所有職能部門之間要形成相互配合、信息暢通、相互支持的職能，還要形成相互制約的作用，合力擴大監(jiān)督成效[9]。

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