摘要：本文在探討閑置土地內(nèi)涵和分類的基礎(chǔ)上，深入分析了濟(jì)寧市任城區(qū)的閑置土地形成原因，并提出了針對(duì)閑置土地的預(yù)防和處置等管理手段和措施。
　　關(guān)鍵詞：閑置土地；閑置性質(zhì)；濟(jì)寧市任城區(qū)
　　
　　由于閑置土地問題產(chǎn)生于一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)，解決閑置土地問題必須與中國特殊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型相聯(lián)系。閑置土地的存在與建設(shè)“兩型社會(huì)”不協(xié)調(diào)，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、資源的高效利用造成了很大的負(fù)面影響[1]。因此，需要深入研究閑置土地問題，盤活土地存量，促進(jìn)土地資源的節(jié)約集約利用，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
　　1閑置土地的內(nèi)涵與分類
　　1.1閑置土地的內(nèi)涵
　　土地是否閑置，不僅要看其形式即土地是否被利用，更重要的是要看其本質(zhì)即其地上附著物的功能是否被實(shí)際利用、其產(chǎn)出或使用價(jià)值是否被體現(xiàn)。研究閑置土地的目的是如何充分利用土地，提高土地利用效率，體現(xiàn)土地利用價(jià)值。因此，閑置土地的內(nèi)涵應(yīng)有狹義和廣義之分。狹義的閑置土地是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)后，超過規(guī)定期限未開發(fā)利用的土地，包括城市未開發(fā)的建設(shè)用地和農(nóng)村拋荒未用的農(nóng)用地。而廣義的閑置土地則從土地利用是否有產(chǎn)出或使用價(jià)值是否得到體現(xiàn)的角度，在更廣泛的意義上進(jìn)行探討和挖掘閑置土地的內(nèi)涵。
　　1.2閑置土地的分類
　　目前，閑置土地類型的劃分沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。本文根據(jù)閑置土地的性狀，嘗試從不同的角度對(duì)閑置土地進(jìn)行分類[2]。
　　根據(jù)土地所有者的性質(zhì)，城市的土地屬于國有土地，農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有，將閑置土地分為城市閑置土地與農(nóng)村閑置土地。農(nóng)村閑置土地又可分為農(nóng)業(yè)閑置土地（農(nóng)地拋荒）和非農(nóng)建設(shè)閑置土地（閑置鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)用地、閑置宅基地、空置房）。而城市土地閑置的表現(xiàn)形態(tài)也很多，主要有開發(fā)區(qū)閑置土地、舊城改造的閑置土地和城市中心的閑置土地等。
　　根據(jù)閑置土地的外在表現(xiàn)狀態(tài)，可分為顯性閑置土地和隱性閑置土地。顯性閑置土地即未開發(fā)動(dòng)工的土地，如城市未開發(fā)建設(shè)用地和農(nóng)村拋荒的土地。隱性閑置土地是指表面上看起來已經(jīng)被開發(fā)利用，但實(shí)際卻沒有被利用的土地，比如空置房，停工停產(chǎn)的企業(yè)廠房，廢棄的道路、港口和碼頭等。
　　根據(jù)閑置土地的產(chǎn)權(quán)狀態(tài)可以分為征收閑置土地、劃撥閑置土地和出讓閑置土地。征收閑置土地是指全部或部分處于拋荒狀態(tài)，自政府批準(zhǔn)文件下發(fā)之日起滿一年的土地，或?qū)嵤┩恋仄秸��?ldquo;三通一平”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后，中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿一年的土地。劃撥閑置土地是指土地已收回國有，自土地管理部門《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》頒發(fā)之日起滿1年全部或部分撥而未用的土地或地上附著物拆遷后，連續(xù)滿一年未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的土地。出讓閑置土地是指土地以出讓方式取得的建設(shè)用地，超過土地出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)期限，滿一年的未動(dòng)工開發(fā)的土地。
　　根據(jù)政府土地供應(yīng)行為的實(shí)際效果，可以分為批而未供的閑置土地和供而未用的閑置土地。批而未供閑置土地是指由于土地供應(yīng)的審批手續(xù)尚在辦理中、土地未完成拆遷、規(guī)劃調(diào)整造成土地供應(yīng)計(jì)劃變更或預(yù)期用地者發(fā)生變化等原因?qū)е峦恋匚茨芄┙o土地使用者而產(chǎn)生的未被利用的土地。供而未用的閑置土地的責(zé)任主要在土地使用者一方，主要有開發(fā)商囤積土地待價(jià)而建、開發(fā)資金不足、項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)變更和舊城改造拆遷困難等原因而產(chǎn)生的未被利用的土地。
　　2濟(jì)寧市任城區(qū)閑置土地概況
　　為深入貫徹落實(shí)國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)［2008］3號(hào)）精神，依據(jù)國土資源部《閑置土地處置辦法》（國土資源部令第5號(hào)），按照區(qū)委、區(qū)政府工作重點(diǎn)對(duì)各類建設(shè)用地項(xiàng)目、閑置土地、空閑土地、批而未供土地進(jìn)行了全面的摸底調(diào)查，摸清了全區(qū)依法可以盤活的存量建設(shè)用地情況。一是糧食系統(tǒng)破產(chǎn)閑置土地16宗，122畝；二是工業(yè)用地存在低效利用12宗，220畝。
　　3濟(jì)寧市任城區(qū)閑置土地成因類型分析
　　3.1規(guī)劃變動(dòng)而產(chǎn)生的閑置
　　隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，需要進(jìn)行城市規(guī)劃調(diào)整，但是由于對(duì)城市規(guī)劃法制意識(shí)的淡薄和規(guī)劃實(shí)施行為的隨意性，使城市規(guī)劃的具體措施難以實(shí)施。在規(guī)劃實(shí)際進(jìn)行過程中，造成規(guī)劃與實(shí)際占用脫節(jié)，土地使用不合理，亂占濫用，甚至出現(xiàn)違法占地、違法建設(shè)的情況影響后期城市規(guī)劃發(fā)展，用地缺少必要的監(jiān)督機(jī)制，造成部分土地的閑置。具體表現(xiàn)在城市規(guī)劃與項(xiàng)目設(shè)計(jì)沖突產(chǎn)生的閑置和項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)整產(chǎn)生的閑置[2]。
　　3.2因企業(yè)停工停產(chǎn)而產(chǎn)生的市場調(diào)整型閑置
　　部分國有企業(yè)效益不佳，頻臨破產(chǎn)或已經(jīng)停用，債權(quán)債務(wù)關(guān)系復(fù)雜，又不能隨意處置土地，致使土地長期閑置，如糧食、供銷企業(yè)等。另一部分是新建企業(yè)，受市場配置的制約，投資辦廠計(jì)劃不周等影響，企業(yè)的生產(chǎn)項(xiàng)目選擇不適應(yīng)形勢發(fā)展要求或生產(chǎn)效益不佳，而導(dǎo)致企業(yè)停工停產(chǎn)造成隱性閑置[3]。
　　3.3資金不足而產(chǎn)生的閑置
　　土地開發(fā)是一項(xiàng)龐大的綜合性工程，而資金是保證開發(fā)順利進(jìn)行的重要條件。由于土地出讓金的數(shù)額較大，一些資金實(shí)力不強(qiáng)的開發(fā)商無力支付高額的土地出讓金，或者在支付了土地出讓金后出現(xiàn)后續(xù)開發(fā)資金短缺的狀況。由于開發(fā)商資金不足，在地塊成交后沒有按時(shí)繳納土地出讓金便無法按時(shí)拿到土地，最后導(dǎo)致政府強(qiáng)制收回土地，或者在拿到地塊之后無法在規(guī)定的時(shí)期內(nèi)動(dòng)工建設(shè)，因而影響了地塊的開發(fā)動(dòng)工建設(shè)時(shí)間，導(dǎo)致閑置土地的產(chǎn)生[2]。
　　3.4劃撥土地造成存量土地閑置
　　由于部分企事業(yè)單位擁有大量行政劃撥取得的土地，在新的市場經(jīng)濟(jì)條件下，利用這些無償?shù)脕淼耐恋兀�進(jìn)行不公開的或地下的土地市場交易，如聯(lián)營聯(lián)建，以地易貨、土地投資、以地抵債等多種形式換取收益，造成國家土地收益流失，土地利用效率不高，還嚴(yán)重破壞了經(jīng)濟(jì)秩序，危害著正在進(jìn)行的土地使用制度改革，使急需城市內(nèi)部土地發(fā)展的企事業(yè)單位不得不去占用城區(qū)周邊的耕地以圖發(fā)展，形成了在市區(qū)內(nèi)存量土地閑置的同時(shí)，又占用了大量城市周邊珍貴的耕地資源[3]。
　　3.5開發(fā)商囤積土地而產(chǎn)生的閑置
　　早期地產(chǎn)開發(fā)商主要通過協(xié)議出讓方式獲得土地，有些開發(fā)商有意放慢開發(fā)步伐，待價(jià)而建，動(dòng)機(jī)純粹在于投機(jī)，意在獲取由城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來的土地增值收益。在缺乏嚴(yán)格監(jiān)管的情況下，一些地產(chǎn)商在拿到土地后，卻不上項(xiàng)目、不開發(fā)，而是囤積多年，等待開發(fā)時(shí)機(jī)。囤積土地是開發(fā)商利用不可再生資源待機(jī)獲取高額利潤的重要方式之一[4]。
　　4閑置土地的管理手段與措施
　　4.1對(duì)于何種閑置性質(zhì)選擇何種處置方式
　　在研究閑置土地的處理方案時(shí)，要從個(gè)案出發(fā)，對(duì)每一塊閑置土地進(jìn)行專項(xiàng)研究，落實(shí)針對(duì)性的管理辦法[5]。
　　對(duì)收回的國有閑置土地、集體所有的閑置土地，法律分別進(jìn)行了規(guī)定。主要手段是恢復(fù)耕種，不得恢復(fù)耕種的根據(jù)土地利用總體規(guī)劃優(yōu)先利用閑置土地，重新明確閑置土地性質(zhì)再開發(fā)使用，鼓勵(lì)優(yōu)先開發(fā)閑置土地。閑置土地再利用時(shí)，對(duì)其利用情況進(jìn)行跟蹤、監(jiān)督，建立閑置土地檔案。
　　對(duì)于農(nóng)業(yè)閑置用地，可以組織耕種短周期的速生作物創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值，同時(shí)也保護(hù)了土地和生態(tài)環(huán)境；對(duì)于城區(qū)以及城鄉(xiāng)結(jié)合部土地，可以臨時(shí)規(guī)劃為停車場所以及流動(dòng)人口的暫居地，緩解城市壓力。
　　推進(jìn)“城中村”和農(nóng)村居民點(diǎn)合村并點(diǎn)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展拓展空間。在對(duì)“城中村”改造的基礎(chǔ)上，把農(nóng)村居民點(diǎn)合村并點(diǎn)，通過合理規(guī)劃，引導(dǎo)農(nóng)民向中心村、小城鎮(zhèn)集中，實(shí)現(xiàn)道路林網(wǎng)化、耕地規(guī)模化、住宅標(biāo)準(zhǔn)化[6]。
　　對(duì)未按合同約定開發(fā)的閑置土地，經(jīng)認(rèn)定后嚴(yán)格按照法規(guī)規(guī)定收取土地閑置費(fèi)；對(duì)近期具備開發(fā)建設(shè)條件的，要積極做好開工手續(xù)審批，明確開發(fā)時(shí)限，推進(jìn)項(xiàng)目盡快啟動(dòng)；對(duì)由于規(guī)劃調(diào)整難以繼續(xù)開發(fā)的項(xiàng)目，經(jīng)研究符合新規(guī)劃的，要盡快辦理相關(guān)調(diào)整手續(xù)后，加快開發(fā)；對(duì)開發(fā)商資金不足無力開發(fā)或規(guī)劃重大調(diào)整的項(xiàng)目，由政府指定的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)收回納入土地儲(chǔ)備；對(duì)符合法定條件的，依法、依程序無償收回土地使用權(quán)。總之，要針對(duì)每個(gè)土地閑置項(xiàng)目的實(shí)際情況，提出針對(duì)每個(gè)項(xiàng)目的不同情況分別采取征收閑置費(fèi)，督促動(dòng)工，允許延期，無償收回，有償收購和協(xié)商收回等處置措施[2]。
　　4.2征收土地持有稅，推進(jìn)土地市場化改革
　　當(dāng)前土地閑置的情況十分嚴(yán)重，根本原因是閑置成本低，而預(yù)期收益大。杜絕閑置土地的現(xiàn)象，應(yīng)從根本原因出發(fā)，提高土地保有成本，防止囤地行為。目前征收的土地閑置費(fèi)似乎效果并不是很理想，而閑置土地的查處和判斷也比較困難。因此可以考慮將土地閑置費(fèi)改為土地持有稅，費(fèi)改稅后，就具有法定的強(qiáng)制性。每年對(duì)土地增值情況，進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，按照新的地價(jià)，并依據(jù)一定稅率標(biāo)準(zhǔn)，征收土地持有稅。與現(xiàn)行的土地閑置費(fèi)不同，只要手中持有就要繳稅。
　　政府部門應(yīng)適時(shí)觀察土地市場的動(dòng)態(tài)變化，及時(shí)對(duì)土地市場進(jìn)行宏觀調(diào)控。特別要注意的是，在新的城市總體規(guī)劃確定之后，城市不同的功能區(qū)都將按照所承擔(dān)功能開展新一輪的城市建設(shè)，城市用地會(huì)出現(xiàn)一些新的情況，對(duì)這些新情況盡快制定新的全市土體利用總體規(guī)劃以及控制性詳細(xì)規(guī)劃，編制土地利用和供應(yīng)計(jì)劃，研究制定建設(shè)用地指標(biāo)體系，力求節(jié)約和集約用地，新上項(xiàng)目首先要考慮利用存量土地，以防止對(duì)土地過度的開發(fā)和濫用，也要防止土地的閑置和浪費(fèi)。對(duì)于城市存量部分的土地，應(yīng)虛化所有權(quán)，強(qiáng)化使用權(quán)，大幅度延長使用權(quán)年限，并落實(shí)法律政策保障。
　　4.3建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房
　　標(biāo)準(zhǔn)化廠房的建設(shè)，既能破解招商引資項(xiàng)目征地與節(jié)約土地的矛盾，又能促進(jìn)園區(qū)企業(yè)的迅速發(fā)展和失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)增長。一是供地方式由粗放型變?yōu)榧�約型。可借鑒河南安陽高新區(qū)的做法，他們對(duì)進(jìn)區(qū)企業(yè)投資強(qiáng)度達(dá)不到每畝150萬元的或投資規(guī)模1000萬元以下的不再單獨(dú)供地，一律進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)廠房。二是由管委會(huì)或村集體為主體興建標(biāo)準(zhǔn)化廠房，并按規(guī)劃統(tǒng)一配套供水以及電、路、氣、餐廳、職工宿舍等。三是由進(jìn)區(qū)企業(yè)投資建設(shè)，既可用于自身發(fā)展，也可自主招商入駐。充分調(diào)動(dòng)任城區(qū)、入駐企業(yè)和失地農(nóng)民三方的積極性。對(duì)于任城區(qū)來說，可以收取廠房出租金；對(duì)進(jìn)區(qū)企業(yè)來說，減少了前期投入，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)的“零等待”；而受益最大的還是失地農(nóng)民，既壯大了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，又促進(jìn)了就業(yè)。
　　4.4積極對(duì)接國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策
　　《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011年本）》是政府引導(dǎo)投資方向，管理投資項(xiàng)目，制定和實(shí)施財(cái)稅、金融、土地、進(jìn)出口等政策的重要依據(jù)。新目錄全面反映了結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的方向內(nèi)容，更加注重戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、自主創(chuàng)新以及對(duì)推動(dòng)服務(wù)業(yè)大發(fā)展的支持，更加注重對(duì)產(chǎn)能過剩行業(yè)的限制和引導(dǎo)以及落實(shí)可持續(xù)發(fā)展的要求，對(duì)于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)，完善和發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系有重要的指導(dǎo)作用。
　　4.5強(qiáng)化公眾參與和社會(huì)監(jiān)督，防止土地閑置
　　對(duì)于土地閑置問題，國家相關(guān)部門已多次頒布法規(guī)政策，表明了國家嚴(yán)格管理土地的決心。然而，這項(xiàng)政策要想得到有效的發(fā)揮，必須有賴于公眾的積極參與。在目前的體制下，政府部門沒有這么多人力物力定時(shí)去查看土地開發(fā)利用情況，這就需要依靠社會(huì)公眾的參與和社會(huì)的監(jiān)督管理。將公眾參與制度化地引入土地管理工作中，強(qiáng)化社會(huì)的監(jiān)督功能，是防止閑置土地產(chǎn)生和盤活存量建設(shè)用地的重要途徑。
　　5結(jié)語
　　明確閑置土地是盤活存量建設(shè)用地的關(guān)鍵。本文在對(duì)濟(jì)寧市任城區(qū)的閑置土地調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，初步探討了城市閑置土地的預(yù)防與處置措施。但還有待于對(duì)閑置土地的形成機(jī)制與管理措施進(jìn)行深入探究，以為土地資源管理部門提供有效可行的政策建議，保障土地資源的高效利用。
　　
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