摘要:海南省農(nóng)村公路經(jīng)“十五”、“十一五”期間“通達工程”、“通暢工程”的大規(guī)模建設(shè)，取得了歷史性發(fā)展。目前，隨著海南國際旅游島建設(shè)的全面鋪開，海南農(nóng)村公路必將迎來又一個發(fā)展的春天。隨著農(nóng)村公路里程的不斷增加，服務(wù)保障要求的不斷提高，農(nóng)村公路的管理養(yǎng)護工作越來越重要，如何進一步明確農(nóng)村公路養(yǎng)護主體，落實責(zé)任；拓寬養(yǎng)護資金來源渠道，保障農(nóng)村公路管理養(yǎng)護投入；探討適合海南實際的農(nóng)村公路養(yǎng)護模式，激活農(nóng)村公路養(yǎng)護機制，從而使海南省農(nóng)村公路走上健康的可持續(xù)發(fā)展軌道，已成為海南省公路管理部門亟待解決的問題，現(xiàn)就如何加強海南省農(nóng)村公路管理與養(yǎng)護嘗試做些有益的研討。
　　一、海南省農(nóng)村公路的基本概況
　　（一）海南省農(nóng)村公路的規(guī)模
　　截至2009年底，海南省農(nóng)村公路里程達到16723.59公里（含農(nóng)墾），占全省公路總里程的83.4%。其中，縣道2832.623公里，鄉(xiāng)道5475.764公里，村道8390.401公里，專用公路24.798公里。在現(xiàn)有農(nóng)村公路中，按技術(shù)等級分，一級公路14.143公里、二級公路203.279公里、三級公路595.421公里、四級公路10468.21公里、等外公路5442.535公里，四級以下公路占了全省農(nóng)村公路的95%以上。目前，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村通公路率均達100%，92%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通了瀝青（水泥）路，81.6%的行政村通了瀝青（水泥）路。農(nóng)村公路成了海南省以“一環(huán)三縱四橫”為主骨架公路網(wǎng)的重要組成部分，為海南省社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供了重要保障。
　　（二）當(dāng)前農(nóng)村公路管理與養(yǎng)護現(xiàn)狀
　　2006年3月，海南省人民政府根據(jù)國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革方案》（國辦發(fā)〔2005〕49號）、交通部印發(fā)的《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》（交通部令2006年第3號）和《農(nóng)村公路養(yǎng)護管理暫行辦法》（交公路發(fā)[2008]43號）有關(guān)規(guī)定，出臺了《海南省農(nóng)村公路建設(shè)管理與養(yǎng)護體制改革實施意見》（瓊府辦［2006］11號），明確了市、縣政府是本地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)、管理與養(yǎng)護的責(zé)任主體，各市、縣交通主管部門進一步加強了各自的公路管理機構(gòu)——地方公路管理站，強化了管理職能，并由地方公路管理站具體承擔(dān)農(nóng)村公路的建設(shè)、日常管理和養(yǎng)護工作，各市縣農(nóng)村公路、特別是縣道的管理與養(yǎng)護得到了切實加強。
　　由于歷史原因，海南省農(nóng)村公路養(yǎng)護管理，除主要的縣道173條2497.8公里繼續(xù)由省公路管理局直屬的各市縣公路局（分局）管理養(yǎng)護外，其余334.823公里縣道已全部納入市縣交通公路部門管養(yǎng)范圍，設(shè)置道班實行專業(yè)養(yǎng)護，縣道列養(yǎng)率100%；而農(nóng)村公路中的鄉(xiāng)道和村道的管理養(yǎng)護，目前，列養(yǎng)的鄉(xiāng)道有4450.33公里、村道有7376.99公里，分別占現(xiàn)有鄉(xiāng)道的81.27%和村道的87.92%，《公路法》規(guī)定,公路實行分級管理,縣道縣管,鄉(xiāng)道鄉(xiāng)管,村道村管的原則,但由于《海南省農(nóng)村公路建設(shè)管理與養(yǎng)護體制改革實施意見》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體職責(zé)沒有明確規(guī)定，因此，鄉(xiāng)、村道的日常的養(yǎng)護主要由市、縣地方公路管理站實行季節(jié)性養(yǎng)護，或委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)場、林場代養(yǎng)。同時，有相當(dāng)一部分市縣農(nóng)村公路中的鄉(xiāng)道和村道既沒有納入市縣交通部門的管理范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也沒有真正承擔(dān)起鄉(xiāng)道和村道的養(yǎng)護管理責(zé)任，離“有路必養(yǎng)”的目標(biāo)尚有相當(dāng)大的差距。
　　（三）當(dāng)前農(nóng)村公路管理與養(yǎng)護中存在的主要問題
　　1、農(nóng)村公路養(yǎng)護管理主體不明確，責(zé)任不落實。《公路法》對縣道、鄉(xiāng)道公路的養(yǎng)護管理主體作了規(guī)定，但對村道養(yǎng)護管理由誰具體負責(zé)沒有明確規(guī)定，而2006年3月出臺的《海南省農(nóng)村公路建設(shè)管理與養(yǎng)護體制改革實施意見》，雖然明確了市、縣政府是本地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)、管理與養(yǎng)護的責(zé)任主體，由市、縣交通主管部門具體承擔(dān)農(nóng)村公路的建設(shè)、日常管理和養(yǎng)護工作，市、縣公路養(yǎng)護管理機構(gòu)的職能得到了進一步的加強，但對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護、保護以及資金籌措等方面的具體職責(zé)卻沒有明確規(guī)定。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有明確自己在農(nóng)村公路養(yǎng)護管理中應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，致使農(nóng)村公路的養(yǎng)護管理在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)以下沒有得到真正的重視，在全省，縣、鄉(xiāng)、村三級養(yǎng)管體系沒有真正建立，農(nóng)村公路分級管理沒有真正落實。據(jù)統(tǒng)計，目前全省18個市、縣近200個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，僅有134個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了公路養(yǎng)護機構(gòu)，還有將近三分之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)既沒有設(shè)立專門的農(nóng)村公路管養(yǎng)機構(gòu)，也沒有配有專（兼）職養(yǎng)護人員，因此，造成部分鄉(xiāng)道和所有村道管理主體不明確，養(yǎng)護管理嚴(yán)重“缺位”。目前，全省農(nóng)村公路除了由各公路分局和各縣地道站直接管理養(yǎng)護的334.823公里縣道外，絕大多數(shù)鄉(xiāng)、村道基本上處于失管、失養(yǎng)狀態(tài)，即使是已經(jīng)由省級投資列養(yǎng)的11827.32公里鄉(xiāng)、村道，管理養(yǎng)護也不完全不到位。
　　2、農(nóng)村公路養(yǎng)護資金投入嚴(yán)重不足。《海南省農(nóng)村公路建設(shè)管理與養(yǎng)護體制改革實施意見》規(guī)定，農(nóng)村公路養(yǎng)護資金由省級財政補助和市、縣財政預(yù)算安排的專項資金組成，用于保證農(nóng)村公路達到規(guī)定的養(yǎng)護質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和正常養(yǎng)護。目前，海南省農(nóng)村公路管理養(yǎng)護投資主要來自省級專項補助資金和各市、縣財政預(yù)算安排的專項資金兩條渠道。2009年，省級補助按照縣道每年每公里8000元，鄉(xiāng)道每年每公里3500元，村道每年每公里1000元，全省列養(yǎng)的農(nóng)村公路6166.66公里（不包括省養(yǎng)的2497.88公里），投資1498.2萬元，加上按照1995年省交通廳確定的人員編制撥付的人員經(jīng)費共計3713.9萬元，這兩部分資金已全部落實到位；但在市、縣投入專項資金方面，全省18個市、縣，除了三亞、五指山、保亭縣將農(nóng)村公路管理養(yǎng)護資金列入同級財政預(yù)算，還有瓊海、萬寧、瓊中、昌江4市、縣給予一定的財政資金安排外，絕大多數(shù)市、縣一般都是通過冬修公路等以獎代補的形式給予非常有限的補助，2009年，全省各市、縣累計投入用于農(nóng)村公路養(yǎng)護的資金僅為385萬元，以上的省級和市、縣兩項投資合計為4098.9萬元，如果按照維持正常的管理養(yǎng)護而制訂的定額計算，僅2009年全省農(nóng)村公路養(yǎng)護經(jīng)費缺口就達1125(線路853+增資272)萬元之巨，嚴(yán)重影響了全省農(nóng)村公路的養(yǎng)護管理。
　　3、農(nóng)村公路養(yǎng)護方式比較落后，養(yǎng)護質(zhì)量難以保證。目前，海南省農(nóng)村公路養(yǎng)護，除了省公路管理局下屬的公路分局養(yǎng)護的部分重要縣道外，無論是市、縣公路管理站設(shè)置專門道班進行專業(yè)養(yǎng)護的縣道，還是實行農(nóng)民合同承包養(yǎng)護、或是委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)場、林場代養(yǎng)的鄉(xiāng)、村道，在養(yǎng)護中基本上人力操作，機械化程度很低，管理非常粗放，仍是一種低級的、分散的養(yǎng)護管理模式，無論是技術(shù)還是設(shè)備都無法承擔(dān)農(nóng)村公路管養(yǎng)任務(wù)，養(yǎng)護質(zhì)量難以保證。
　　4、各市、縣農(nóng)村公路管理人員的人員編制、人事與人員經(jīng)費管理分離。
　　各市、縣地方公路管理站系當(dāng)?shù)亟煌ㄖ鞴懿块T下屬的一個事業(yè)單位，單位的人員編制、人事任免流動、工資調(diào)整審批都是由所在市縣人民政府主管部門管理。但由于歷史原因，人員經(jīng)費則是根據(jù)國家計委、國家經(jīng)委、交通部、財政部《公路養(yǎng)路費使用管理規(guī)定》（87）交公路字64號文件規(guī)定，由省交通廳以1995年確定的各市、縣地方公路管理站人員編制數(shù)，按照管理人員1.6萬元/年、工勤人員1.4萬元/年編制部門預(yù)算報省財政廳審批后，從燃油稅轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費中統(tǒng)籌下?lián)艿礁魇锌h交通局，再由交通局撥給公路管理站自行發(fā)放，與市縣財政無關(guān)，造成了農(nóng)村公路養(yǎng)護管理人員的人員編制、人事與人員經(jīng)費管理分離：一是省交通廳確定的人員編制與市縣人事部門確定的人員編制不一致，而省交通廳所給的人員編制是按1995年海南省地方公路管理站實行改革時由省交通廳確定的，顯然已不適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村公路飛速發(fā)展的需要；二是地方公路管理站人事調(diào)動和勞動工資審批均由市縣人事部門負責(zé)，省交通廳無法控制，造成地方調(diào)入人員過多，人員經(jīng)費擠占養(yǎng)護經(jīng)費的現(xiàn)象嚴(yán)重；三是從2006年以來一直按照管理人員1.6萬元/年、工勤人員1.4萬元/年編制部門預(yù)算下?lián)芙?jīng)費，沒有考慮人員增資、勞保福利改善、管理費用增加等因素，造成經(jīng)費缺口逐年加大，不但影響了一線農(nóng)村公路管理隊伍的積極性，也使得許多必要的農(nóng)村公路工作難以開展。
　　二、 先進省份農(nóng)村公路養(yǎng)護管理的借鑒
　　2010年5月，筆者參加海南省公路管理局組織考察組，赴全國農(nóng)村公路養(yǎng)護管理先進省份山東和江蘇考察，無論是在山東，還是在江蘇，經(jīng)過詳細的實地考察和認真的思考，課題組對如何加強農(nóng)村公路養(yǎng)護管理感觸最深的有兩點：第一是有人管事，第二是有錢辦事，，二者解決好了，其他難題迎刃而解。
　　一是健全管理機構(gòu)，落實“有人管事”。為加強農(nóng)村公路的養(yǎng)護工作，山東、江蘇兩省大部分地區(qū)已經(jīng)建立了市、縣交通部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村四級農(nóng)村公路管理機構(gòu)，由于各級政府的高度重視，農(nóng)村公路管理養(yǎng)護工作由行業(yè)行為真正轉(zhuǎn)變?yōu)檎�府行為，使以縣為主體的農(nóng)村公路養(yǎng)護職責(zé)得以落實。
　　在山東省，濟南市和濟寧市下屬各區(qū)縣分別成立副科級別的農(nóng)村公路管理機構(gòu)，隸屬市交通局管轄，具體承擔(dān)本轄區(qū)內(nèi)的縣道養(yǎng)護以及縣道、鄉(xiāng)道的路政管理工作，負責(zé)對鄉(xiāng)道、村道管理養(yǎng)護進行技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。擬定縣道養(yǎng)護建議計劃并按照批準(zhǔn)的計劃組織實施，組織縣道養(yǎng)護工程的招投標(biāo)和發(fā)包工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立農(nóng)村公路養(yǎng)護站，負責(zé)區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)道、村道的養(yǎng)護管理工作。江蘇省無錫市、蘇州市在市、縣二級成立農(nóng)村公路管理機構(gòu)（地市為公路管理處、縣為公路管理段），隸屬市交通局管轄，內(nèi)部新增設(shè)了具體職能部門（縣鄉(xiāng)公路管理科、農(nóng)村公路管理科），以專門負責(zé)本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村公路管理工作，全面負責(zé)縣鄉(xiāng)公路建設(shè)設(shè)計及施工單位的資質(zhì)管理、公路建設(shè)市場管理和工程管理，辦理公路建設(shè)隊伍資質(zhì)準(zhǔn)入手續(xù)等。其人員編制、人事和勞動工資都由本級編委、人事和財政部門負責(zé)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立農(nóng)村公路養(yǎng)護管理機構(gòu)（農(nóng)村公路養(yǎng)護管理站或鎮(zhèn)交管所），人員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員中進行調(diào)劑，負責(zé)鄉(xiāng)村公路的日常養(yǎng)護管理工作。
　　山東省棗莊市為解決“有人管事”的問題，配齊配強農(nóng)村公路管理養(yǎng)護人員。市農(nóng)村公路管理機構(gòu)負責(zé)人，由市交通局現(xiàn)有人員調(diào)任；區(qū)（市）農(nóng)村公路管理機構(gòu)負責(zé)人，由區(qū)（市）交通主管部門推薦，本級政府選任；鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村公路管理機構(gòu)負責(zé)人，在征求區(qū)（市）交通主管部門意見的基礎(chǔ)上，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)科級干部兼任。同時，實行道路養(yǎng)護工程師和橋梁養(yǎng)護工程師制度，各區(qū)（市）農(nóng)村公路管理處設(shè)置專職道路養(yǎng)護工程師和橋梁養(yǎng)護工程師各1人，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村公路管理站明確道路和橋梁養(yǎng)護技術(shù)人員，并保持人員相對固定，上述人員工資待遇，由原渠道或同級財政負擔(dān)，不擠占農(nóng)村公路養(yǎng)護專項資金。
　　二是多方籌集養(yǎng)護資金，保證有錢辦事。山東省從燃油稅轉(zhuǎn)移支付中補助給農(nóng)村公路作為大中修工程的費用，按照縣道7000元/公里•年、鄉(xiāng)道3500元/公里•年、村道1000元/公里•年根據(jù)確定里程下?lián)艿降厥校�再由地市下�(lián)艿绞锌h農(nóng)村公路養(yǎng)護管理機構(gòu)；濟南市補助給農(nóng)村公路養(yǎng)護資金列入本級財政預(yù)算，按縣道每年每公里1800元，鄉(xiāng)道每年每公里1200元，村道每年每公里900元。要求下屬各區(qū)縣按省級補助標(biāo)準(zhǔn)進行1：1配套農(nóng)村公路養(yǎng)護資金并列入地方財政。
　　江蘇省蘇州市交通主管部門每年對被認定管養(yǎng)的農(nóng)村公路補助管理和養(yǎng)護資金，具體為：縣道每年每公里10000元，鄉(xiāng)道每年每公里4000元，村道每年每公里1000元。要求縣級市（區(qū)）人民政府將縣道養(yǎng)護資金納入財政預(yù)算，縣道的養(yǎng)護資金應(yīng)滿足公路技術(shù)狀況完好的需要，大中修工程里程原則上不低于評定里程的8%。縣級市（區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)按照有路必養(yǎng)的原則，對轄區(qū)內(nèi)的公路按不低于鄉(xiāng)道每年每公里4000元、村道每年每公里1000元的標(biāo)準(zhǔn)補助鎮(zhèn)人民政府用于鄉(xiāng)道、村道的養(yǎng)護。鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)將鄉(xiāng)道、村道養(yǎng)護資金納入財政預(yù)算，并可以通過多種渠道籌集資金，滿足鄉(xiāng)道、村道技術(shù)狀況完好的需要。鄉(xiāng)道、村道的大中修工程里程原則上不低于評定里程的6%。
　　山東省和江蘇省地、縣二級農(nóng)村公路養(yǎng)護機構(gòu)管理人員經(jīng)費均由省級財政部門切塊逐級下?lián)艿礁骷壍胤截斦�部門，不足部分由地方財政補足。
　　另外，江蘇省對農(nóng)村公路危橋改造實行補助：每平方米補助800元加200元的獎勵，每年預(yù)留3000萬元作為檢查評比、水毀等應(yīng)急備用資金。
　　三、建立海南省農(nóng)村公路養(yǎng)護管理長效機制的途徑及措施
　　（一）明確責(zé)任主體，建立健全農(nóng)村公路養(yǎng)護管理體制。
　　首先，轉(zhuǎn)變觀念，使市、縣政府由虛擬主體轉(zhuǎn)變?yōu)閷崒嵲谠诘闹黧w。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革方案的通知》（國辦發(fā)[2005]49號）明確規(guī)定，縣級人民政府是農(nóng)村公路養(yǎng)護與管理的責(zé)任主體，其交通主管部門具體負責(zé)管理養(yǎng)護工作，但在實際工作中，有個別地方往往把政府的交通主管部門等同于地方政府，致使交通主管部門在農(nóng)村公路管理養(yǎng)護中擔(dān)負著不能承載之重，養(yǎng)護管理工作運轉(zhuǎn)不靈。要轉(zhuǎn)變這一狀況，市、縣以下各級人民政府必須將農(nóng)村公路的管理納入管理工作的范疇，以建設(shè)規(guī)范化、制度化、科學(xué)化的農(nóng)村公路管理體系為目標(biāo)，著力實現(xiàn)由交通部門為管理主體向縣、鄉(xiāng)政府為管理主體轉(zhuǎn)變，由行業(yè)行為向社會行為轉(zhuǎn)變，由部門行為向政府行為轉(zhuǎn)變，切實履行起上級政府制定的農(nóng)村公路管理、養(yǎng)護、保護以及養(yǎng)護資金籌措等方面的具體職責(zé)。
　　其次，建立法規(guī)制度，著手解決農(nóng)村公路建養(yǎng)管“有法可依”的問題。為規(guī)范農(nóng)村公路養(yǎng)護管理秩序，盡快出臺《海南省農(nóng)村公路管理養(yǎng)護辦法》，并完善農(nóng)村公路養(yǎng)護、工程管理、評價辦法和檢查制度,建立起農(nóng)村公路養(yǎng)護管理的目標(biāo)責(zé)任制和檢查、考核、獎罰機制,使農(nóng)村公路養(yǎng)護管理工作有章可循,有法可依,提高管理和決策水平,使農(nóng)村公路更好地為農(nóng)村交通運輸服務(wù),為農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面發(fā)展提供基礎(chǔ)條件。同時，各市、縣人民政府制訂相應(yīng)的實施細則，做到農(nóng)村公路管理有法可依、養(yǎng)護有章可循，并根據(jù)《海南省農(nóng)村公路建設(shè)管理與養(yǎng)護體制改革實施意見》第七條要求，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關(guān)農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護、保護以及資金籌措等方面的具體職責(zé)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推向前臺，擔(dān)當(dāng)起農(nóng)村公路鄉(xiāng)、村道管養(yǎng)的主角。
　　第三，建立健全縣、鄉(xiāng)、村三級管養(yǎng)體系，落實管養(yǎng)責(zé)任。進一步強化各市、縣交通主管部門設(shè)置的公路管理機構(gòu)——地方公路管理站的管理養(yǎng)護職能，切實擔(dān)負起市、縣農(nóng)村公路養(yǎng)管工作的指導(dǎo)、檢查、監(jiān)督和協(xié)調(diào)的職責(zé)；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立農(nóng)村公路管理站，考慮到編制問題，負責(zé)人由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)成員兼任，配備必要的專職管理人員，負責(zé)本轄區(qū)鄉(xiāng)道、村道的日常管理養(yǎng)護工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)可根據(jù)實際情況將村轄區(qū)范圍的鄉(xiāng)道、村道的具體養(yǎng)護工作落實到村委會，由村委會落實1-2名協(xié)管人員負責(zé)鄉(xiāng)村道路養(yǎng)護工作的組織實施，真正形成縣、鄉(xiāng)、村三級養(yǎng)管體系，使“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級負責(zé)，以縣為主，鄉(xiāng)村配合”的原則得到貫徹落實。
　　（二）建立穩(wěn)定、長效的農(nóng)村公路養(yǎng)護與管理資金渠道
　　明確農(nóng)村公路管養(yǎng)的責(zé)任主體、管理到位后，管養(yǎng)資金的投入是解決好農(nóng)村公路養(yǎng)護問題的重中之重。
　　目前，海南省農(nóng)村公路養(yǎng)護經(jīng)費投資渠道較為單一，主要依靠省級專項補助，作為農(nóng)村公路管養(yǎng)主體的市、縣基本沒有將農(nóng)村公路管理養(yǎng)護經(jīng)費納入地方財政支出范圍。2009年，按縣道每公里8000元，鄉(xiāng)道每公里3500元，村道每公里1000元計算，省級投資列養(yǎng)的農(nóng)村公路（省養(yǎng)縣道除外）小修養(yǎng)護經(jīng)費約1498萬元，如果按《2010年地養(yǎng)公路小修保養(yǎng)年公里成本（費用）定額表》計算，目前的投入和實際需要兩者相差較大，如果考慮到農(nóng)村公路的大中修和橋梁養(yǎng)護，則資金缺口更大。因此，當(dāng)務(wù)之急除了盡快建立穩(wěn)定、長效的投資渠道外，有必要開辟新的籌資渠道，確保農(nóng)村公路管理養(yǎng)護工作實現(xiàn)正常化、規(guī)范化。
　　1、突出市、縣政府在農(nóng)村公路管養(yǎng)資金籌措方面的主體作用，明確市、縣財政預(yù)算安排作為農(nóng)村公路管理養(yǎng)護資金主渠道。通過法規(guī)程序，出臺《海南省農(nóng)村公路管理養(yǎng)護條例（辦法）》，進一步明確規(guī)定市、縣政府負責(zé)籌集本轄區(qū)農(nóng)村公路管理與養(yǎng)護資金，明確規(guī)定將農(nóng)村公路管理與養(yǎng)護費用列入本級財政預(yù)算安排。
　　為了盡快爭取農(nóng)村公路管理養(yǎng)護資金列入市、縣財政預(yù)算安排，省公路管理部門要盡快制訂《海南省農(nóng)村公路管理養(yǎng)護定額》，作為市、縣交通主管部門編制農(nóng)村公路管理養(yǎng)護經(jīng)費預(yù)算的依據(jù)，編制完成農(nóng)村公路管理養(yǎng)護經(jīng)費預(yù)算報當(dāng)?shù)卣�府批�?zhǔn)。
　　2、完善省交通主管部門農(nóng)村公路管理養(yǎng)護經(jīng)費補貼渠道，充實市、縣農(nóng)村公路管理養(yǎng)護經(jīng)費。省交通主管部門對市、縣農(nóng)村公路管理養(yǎng)護補助資金補貼應(yīng)改變撥付方法，要在市、縣財政落實本市、縣列養(yǎng)農(nóng)村公路資金的前提下，根據(jù)市、縣交通主管部門上報的線路里程、等級等實行不同的補貼標(biāo)準(zhǔn)，作為市、縣農(nóng)村公路管理養(yǎng)護經(jīng)費的補充，由市、縣交通主管部門統(tǒng)籌用于農(nóng)村公路的管理養(yǎng)護。
　　3、轉(zhuǎn)變觀念，善于開辟新的籌資渠道。面向社會，通過宣傳發(fā)動，鼓勵公路沿線受益企業(yè)、單位和個人捐助資金；通過農(nóng)村公路冠名權(quán)、路域資源開發(fā)權(quán)、綠化權(quán)等市場化運作方式籌集的資金；采取“一事一議”政策籌集的資金；鼓勵村民投工投勞等。通過一系列的社會、商業(yè)化運作，不斷豐富農(nóng)村公路管理養(yǎng)護的資金來源，最大限度地緩解農(nóng)村公路管理養(yǎng)護資金缺口的矛盾。
　　4、設(shè)立農(nóng)村公路大、中修及水毀工程養(yǎng)護基金作為農(nóng)村公路養(yǎng)護經(jīng)費財政預(yù)算的補充。由于農(nóng)村公路的大、中修及水毀工程的實施不像小修保養(yǎng)一樣需要每年都進行，有一定的周期性，但各級財政每年對農(nóng)村公路養(yǎng)護資金的投入是按所有的養(yǎng)護工程進行配置的。這樣，市縣交通主管部門或公路管理機構(gòu)便可將暫時閑置的大、中修養(yǎng)護經(jīng)費用于建立農(nóng)村公路大、中修及水毀工程養(yǎng)護基金，以彌補農(nóng)村公路大、中修時可能出現(xiàn)的資金缺口，同時亦可將地方各級財政轉(zhuǎn)移性支付及自籌資金納入農(nóng)村公路養(yǎng)護基金籌措范圍。
　　（三）采取多種養(yǎng)護模式，逐步實現(xiàn)養(yǎng)護市場化
　　農(nóng)村公路養(yǎng)護市場化是今后農(nóng)村公路養(yǎng)護的發(fā)展方向，對此，國辦發(fā)〔2005〕49號明確提出了實行管養(yǎng)分離，培育養(yǎng)護工程市場，招標(biāo)選擇養(yǎng)護單位的改革要求。由于海南省農(nóng)村公路建設(shè)起步遲，基礎(chǔ)差，專業(yè)養(yǎng)護水平不高，管理養(yǎng)護明顯滯后，我省農(nóng)村公路養(yǎng)護市場尚處于培育和發(fā)展的起步階段，對農(nóng)村公路的小修保養(yǎng)市場化進程宜分類、逐步推進。
　　1、縣道農(nóng)村公路的養(yǎng)護。目前，海南省有縣道農(nóng)村公路2832.623公里，其中2497.8公里由省養(yǎng)，其余334.823公里的管養(yǎng)由各市縣交通公路部門負責(zé)。各市縣交通公路部門對縣道的小修保養(yǎng)，在全省已形成共識，即參照目前省養(yǎng)縣道的形式設(shè)置道班進行日常養(yǎng)護，有固定的班址，有固定的養(yǎng)護人員，并配有一定的養(yǎng)護機械，基礎(chǔ)較好，日常養(yǎng)護作業(yè)基本可以正常運轉(zhuǎn)。將來，在各市、縣安排的養(yǎng)護資金落實后，這些縣道農(nóng)村公路可以參照省公路管理局正在推行的小修保養(yǎng)內(nèi)部招投標(biāo)模式，即將一條或兩、三條相對較短的縣道作為一個標(biāo)段（最好一個標(biāo)段在10公里左右），在內(nèi)部進行小修保養(yǎng)招投標(biāo)，由中標(biāo)人在內(nèi)部組織養(yǎng)護，而交通主管部門的公路管理機構(gòu)，則抽出身來通過合同管理、計量支付、檢查考核等手段加強監(jiān)管，經(jīng)過不斷的培育，等到積累了一定的經(jīng)驗、養(yǎng)護資金完全保證時，范圍逐步擴大到包括主要鄉(xiāng)道在內(nèi)的農(nóng)村公路。
　　2、鄉(xiāng)、村道農(nóng)村公路的養(yǎng)護。目前，我省列養(yǎng)的鄉(xiāng)道4450.33公里、村道7376.99公里分布在全省18個市縣近200個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于前面提到的管理體制不順等原因，養(yǎng)護大多不到位，有一部分勉強養(yǎng)護的，都是或委托，或代養(yǎng)，大都為季節(jié)性、臨時性養(yǎng)護，沒有固定的養(yǎng)護人員，要套用縣道的養(yǎng)護模式根本不可能。而全省各地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展不平衡、地理環(huán)境差異較大、交通量大小不同等原因，要在全省統(tǒng)一推行一個固定的養(yǎng)護模式，顯然不現(xiàn)實，也不科學(xué)。為此，省公路管理局于2007年8月，在三亞、屯昌、五指山、瓊海、東方等5個市（縣）組織開展農(nóng)村公路養(yǎng)護試點工作。經(jīng)過一年多的實踐，我們總結(jié)出了以下五種模式并加以分析：
　　一是五指山市“承包養(yǎng)護”模式。主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、各村委會在調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，充分發(fā)動受益村莊有養(yǎng)護機具（挖土機、拖拉機等）、勞力充足且責(zé)任心強的農(nóng)民群眾簽訂合同承包管理養(yǎng)護農(nóng)村公路。其特點是：地道站養(yǎng)護組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)護站、村委會養(yǎng)護隊三方共同簽訂公路養(yǎng)護承包責(zé)任書，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會選定“承包人”，“承包人”有養(yǎng)護機械和工具，勞力充足、壯實且責(zé)任心強，對養(yǎng)好農(nóng)村公路有較大的優(yōu)勢，但是，“承包人”選擇難度較大。
　　二是瓊海市“簽訂養(yǎng)護合同”模式。主要由市交通局與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂養(yǎng)護合同，明確規(guī)定養(yǎng)護線路及里程、養(yǎng)護內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)護補助資金的撥付和檢查考核辦法，每月定期對養(yǎng)護線路進行檢查考核，并依據(jù)評定結(jié)果及時支付補助資金。其特點是：交通局與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂養(yǎng)護合同，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)養(yǎng)護季節(jié)和養(yǎng)護線路的路況變化，調(diào)整和選擇恰當(dāng)?shù)酿B(yǎng)護方式，經(jīng)濟發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還可投入適當(dāng)?shù)馁Y金加強養(yǎng)護。但是，此模式很大程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力、責(zé)任感和積極性。
　　三是屯昌縣“農(nóng)民代養(yǎng)”模式。主要由地方公路管理站確定試點線路，定養(yǎng)護投資標(biāo)準(zhǔn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)選定“代養(yǎng)”人員，與“代養(yǎng)”人員簽訂代養(yǎng)協(xié)議書，并上報地方公路管理站批準(zhǔn)實施。地方公路管理站工程技術(shù)人員分片管理，對“代養(yǎng)”人員提供技術(shù)指導(dǎo)、養(yǎng)護質(zhì)量監(jiān)督與定期考評，確保路況穩(wěn)定。其特點是：縣交通局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、地方公路管理站“三位一體”聯(lián)動互動，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)選定“代養(yǎng)”人員，并簽訂代養(yǎng)協(xié)議書，由于“代養(yǎng)人”是當(dāng)?shù)厝耍瑢�維護路產(chǎn)路權(quán)，處理公路亂堆亂放行為較有發(fā)言權(quán)。但是，此模式養(yǎng)護資金有缺口的時候，需要地方政府或受益農(nóng)民或受益企業(yè)出資，確保養(yǎng)護工作到位。
　　四是三亞市“養(yǎng)護中心”模式。主要在市交通局的直接領(lǐng)導(dǎo)下，由鎮(zhèn)政府解決養(yǎng)護中心用地，地方公路管理站負責(zé)養(yǎng)護隊伍的組建，在全市設(shè)立了六個“農(nóng)村公路養(yǎng)護中心”，每個養(yǎng)護中心根據(jù)線路里程及路面狀況定編養(yǎng)護協(xié)議工具體負責(zé)線路的日常養(yǎng)護，采用現(xiàn)有道班管理方式，養(yǎng)護過程實行責(zé)任到人，即定員、定線路、定里程、定好路率等。其特點是：采用現(xiàn)有道班管理方式，由地道站技術(shù)人員進行指導(dǎo)養(yǎng)護工作，利于規(guī)范操作、統(tǒng)一管理。但是，此模式完全由地方公路站負責(zé)管理，啟動時要求有一定的養(yǎng)護資金投入，還要配有一定的機械配備,投入較大。
　　五是東方市“村民養(yǎng)護”模式。由公路沿線村委會成立村民養(yǎng)護班組，采取“一事一議”籌資籌勞渠道，將鄉(xiāng)道、村道按歷史形成的范圍一并劃歸各養(yǎng)護班組實行養(yǎng)護。在地方公路管理站農(nóng)村公路養(yǎng)護組的指導(dǎo)下，制訂愛路、養(yǎng)路、護路的倡議書，確保農(nóng)村公路均有人養(yǎng)護，實現(xiàn)全民共管。
　　其特點是：地方公路管理站成立農(nóng)村公路養(yǎng)護組作為鄉(xiāng)道養(yǎng)護責(zé)任主體，組織村民對鄉(xiāng)道進行養(yǎng)護，村委會為村道養(yǎng)護的責(zé)任主體，在公路沿線村委會成立村民養(yǎng)護班組對村道進行養(yǎng)護，充分利用“一事一議”規(guī)則籌資籌勞。但是，此模式?jīng)]有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級參與養(yǎng)護管理，并且要求當(dāng)?shù)卮逦瘯�和群眾對農(nóng)村公路要有較高的主人翁意識。
　　通過對以上五種模式的分析，我們認為在當(dāng)前的形勢和特定環(huán)境下，既有各自的適用性，又有其局限性，如三亞模式，要在經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)實行，顯然不切實際，又如東方模式，無論是在交通量較大的發(fā)達地區(qū)，還是經(jīng)常性水毀的山區(qū)都難以滿足要求。因此，我們認為，上述五種公路養(yǎng)護模式可以在全省范圍內(nèi)并存，各市、縣可根據(jù)本地區(qū)的實際情況，選擇其中的一種或幾種加于整合推廣實施。
　　應(yīng)該強調(diào)的是，現(xiàn)在鄉(xiāng)、村道農(nóng)村公路無論選擇何種養(yǎng)護模式，都要遵循這幾個原則：一是落實農(nóng)村公路分級管理制，突出鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)、村農(nóng)村公路養(yǎng)護中的主體作用；二是充分發(fā)揮地方公路管理站的監(jiān)督指導(dǎo)作用；三是保證必要的養(yǎng)護資金投入。
　　3、農(nóng)村公路養(yǎng)護的發(fā)展方向。農(nóng)村公路養(yǎng)護市場化是今后農(nóng)村公路養(yǎng)護的發(fā)展方向。我省農(nóng)村公路養(yǎng)護模式，無論是在縣道，還是在鄉(xiāng)、村道，在經(jīng)過一段時間的推廣、引導(dǎo)和不斷完善優(yōu)化后，在人員方面，要形成一支過的硬專業(yè)化養(yǎng)護隊伍，并有一定的群眾基礎(chǔ)，在管理方面，要累積充足的現(xiàn)代管理知識和管理經(jīng)驗，這時，全省農(nóng)村公路逐步實現(xiàn)管養(yǎng)分離和養(yǎng)護市場化條件趨于成熟，農(nóng)村公路養(yǎng)護管理應(yīng)著手向養(yǎng)護專業(yè)化、市場化轉(zhuǎn)變：一是成立養(yǎng)護公司。在我省農(nóng)村公路責(zé)任主體明晰，機制理順后，可以在對各市縣地方公路管理站管理人員科學(xué)核定編制的基礎(chǔ)上，逐步剝離下屬的公路養(yǎng)護單位，成立公路養(yǎng)護公司，實行企業(yè)化管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級可以對應(yīng)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路管理辦公室（或其他形式農(nóng)村公路管理機構(gòu)），有條件的可以成立專業(yè)養(yǎng)護單位并組建公路養(yǎng)護公司，負責(zé)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村公路的養(yǎng)護工作，實現(xiàn)專業(yè)、科學(xué)養(yǎng)護。二是實行養(yǎng)護工程招投標(biāo)。隨著公路養(yǎng)護公司的成立，為降低養(yǎng)護成本，提高工作效率，必須引入競爭機制，將大中修、水毀等工程向社會開放，實行養(yǎng)護工程招投標(biāo)制度，擇優(yōu)選擇養(yǎng)護作業(yè)單位。三是繼續(xù)允許多種養(yǎng)護方式存在，對難以通過市場化運作進行養(yǎng)護作業(yè)、或簡單的養(yǎng)護工程，可繼續(xù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織沿線農(nóng)戶或村民進行承包等方式養(yǎng)護。
　　（四）加強農(nóng)村公路養(yǎng)護管理軟、硬件建設(shè)，打造現(xiàn)代化養(yǎng)護管理組織
　　1、切實解決農(nóng)村公路養(yǎng)護管理人員編制、人事與人員經(jīng)費管理分離問題，激發(fā)公路管養(yǎng)人員的主動性和積極性。參照山東、江蘇等先進省份的做法，將地方公路管理站單位性質(zhì)改為財政全額撥款的事業(yè)單位，地方公路管理站人員編制、人事流動、工資調(diào)整發(fā)放權(quán)全部移交市縣政府管理，省財政廳直接將人員經(jīng)費下?lián)芙o市縣財政，人員工資由市縣財政統(tǒng)籌統(tǒng)發(fā)，確保人員工資按時足額發(fā)放，控制人員調(diào)入，便于人員調(diào)出、提拔任用，便于地方公路管理站內(nèi)部人事管理。
　　2、針對農(nóng)村公路管理站人員整體素質(zhì)偏低問題，建立健全各種管理制度，加大培訓(xùn)學(xué)習(xí)力度，逐步提高養(yǎng)護管理人員工作能力和工作效率。同時，著手組建農(nóng)村公路路政管理隊伍，把農(nóng)村公路路政管理工作納入管理范疇，依法維護好路產(chǎn)路權(quán)。
　　3、重視道班房建設(shè)，合理配置養(yǎng)護機械。長期以來，農(nóng)村公路養(yǎng)護資金缺口大，固定投資少，導(dǎo)致道班房建設(shè)和機械設(shè)備配置嚴(yán)重滯后。一些市縣部分常年養(yǎng)護線路無道班房，缺乏必需的養(yǎng)護機械和機具，原有的一些機械設(shè)備也已陳舊、老化，甚至超期使用，不利于專業(yè)化養(yǎng)護，養(yǎng)護作業(yè)存在嚴(yán)重的安全隱患。各市、縣應(yīng)在安排公路養(yǎng)護管理經(jīng)費時，把建設(shè)、改造道班房和配置、更新養(yǎng)護機具資金納入計劃進行專項投資，逐步改善農(nóng)村公路道班房和機械設(shè)備，給養(yǎng)護工人提供一個良好的生活和安全生產(chǎn)環(huán)境，讓養(yǎng)護工人安心做好本職工作。
　　結(jié)語
　　農(nóng)村公路養(yǎng)護是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到管理體制、運行機制、組織形式，作業(yè)方式等級方方面面，本文聯(lián)系海南省農(nóng)村公路管理養(yǎng)護迫切需要解決的問題，嘗試從農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制、養(yǎng)護資金籌集渠道和公路養(yǎng)護模式等方面展開有益的探討，希望對海南省農(nóng)村公路管理養(yǎng)護工作開展有所啟發(fā)。