摘要我國地方政府體制在改革大潮中取得了許多創新性成就，但也面臨著權力運行
　　無序、決策制度短缺、公共治理轉型滯后等一系列問題；這些問題既有制度供給不足的原因，也有制度變遷路徑選擇的局限；實現地方政府體制創新應從中央與地方合理分權、重構地方政府結構、轉變地方政府職能等方面入手。
　　關鍵詞：地方政府 體制創新 制度分析
　　
　　一、地方政府公共行政的主要職能與權限界定
　　（一）公共行政管理職能。
　　長期以來，人們常常把“政府行政”等同于“公共行政”，其實公共行政在價值取向、涵蓋范圍、具體手段及追求目標等諸方面都與政府行政有很大的不同。在公共行政的框架里，行政行為的根本目標在于公共利益；行政決策的效能在于公開透明；行政執法的宗旨在于公正公平；行政成本的消費在于公共財力；行政運行的效率在于公民和社會組織的共同參與；行政體制的架構、行政機構的設置和行政職能的配置在于公共服務。
　　（二）經濟調節職能。
　　地方政府加強經濟調節職能，主要是克服市場缺陷的政府干預，主動運用法律、經濟、行政等多種手段，積極調控經濟活動。具體講，要發揮好三種職能：一是戰略引導職能。二是平衡協調職能。三是保護職能。
　　（三）依法行政職能。
　　依法行政體現在大量的地方政府行政行為中。一是要高度重視執法程序問題。程序是實體的保證，只有程序合法才能使實體處理合法。二是要高度重視目前地方政府行政行為自由裁量權彈性過大的問題。
　　（四）市場監管職能。
　　由于壟斷現象難以避免等多種外部效應的存在，市場價格機制有可能不能正確反映成本和收益，而出現市場信號不準或失真的市場失靈情況。企業可能因市場失靈產生的錯誤導向而使經營投資失誤。因此，地方政府必須制定各種法規和市場規則，規制一切市場主體與市場行為，維護市場契約關系和市場秩序，努力創造良好的市場環境。
　　（五）提供公共產品職能。
　　由于公共產品投資成本大，建設投資周期長，企業及社會投資者一般不愿參與，依靠市場調節很難達到供給與需求的平衡，需要政府通過財政、金融、產業政策等政府行為和公共政策，支持或補貼公共項目建設，尤其是對以全社會公共利益為目的的項目，地方政府應全面參與或直接經營。
　　
　　
　　二、我國地方政府體制改革面臨的挑戰
　　
　　黨的十一屆三中全會以來，我國在改革經濟體制的同時也進行了以調整國家權力結構，解決權力過分集中；改革行政體制，轉變政府職能；簡政放權，調整中央與地方關系等為主要內容的政治體制改革，地方的政府體制因此發生了許多新的變化：
　　
　　1.是中央與地方某些制度性框架已初步確立。
　　2.是地方政府角色、功能有了一定程度的變化。
　　3.是出現了許多地方治理模式的新探索。
　　
　　但是，應當看到，地方政府體制創新從總體上并不十分理想，還面臨著許多問題和挑戰。
　　
　　1，在中央與地方關系上，面臨著權力運行無序的挑戰。我國地方政府改革是循著解決高度集權、下放權力路子進行的。但在權力下放過程中，由于缺乏制度化的約束，一方面在中央與地方之間形成一個可以討價還價的權力博弈空間，出現所謂“跑步錢進”等怪現象，地方常有越權行為和“變通”做法，使中央的政令難以落實，既扼制了地方的作用和積極性的發揮，又嚴重削弱了中央宏觀調控能力，弱化了中央的權威；另一方面，在地方與地方的關系上，又表現為地方政府之間的地區封鎖和競爭的無序。各地方政府在大力發展地區經濟的沖動下，從自身利益出發，控制本地資源，封鎖地區市場，禁止原材料外運，禁止輸入外地產品等，形成了地區封鎖、地方保護主義，即人們所說的“諸侯經濟”。
　　
　　2，在地方決策制度上，地方政府面臨著制度短缺的壓力。提升公共決策能力是地方政府創新的重要內容，但從當前情況來看，首先，在決策主體上，人民代表大會和政府的決策潛力尚未充分得到發揮，各級黨政部門的政策研究機構權威地位不高，職能發揮不完全，研究政策少，充當秘書班子多。其次，在決策的民主性上，公民參與政府選擇的渠道很少，政策議程的提出，主要不是來源于公民的政策訴求，而是來源于決策機構內部建立的制度性信息搜集系統。
　　3，在公共治理的方法和手段上，地方政府職能轉型滯后于社會轉型和體制轉軌。由于政府自身改革的艱難性，地方政府的治理方式和手段并沒有得到實質性改變。政府依然保持著強大的干預力量，扮演著經濟建設型政府的角色，把大量的公共財政資金投資于競爭性領域，忽視或者淡化政府的社會管理和公共服務，其結果是，政府過多干預導致市場和行政權之間的扭曲，引發政府行為的紊亂，助長權力行使的非理性和腐敗的泛化和蔓延。
　　
　　三、影響地方政府體制創新的制度因素
　　
　　中國地方政府體制改革中出現的困境和問題，從根本上說，是傳統行政向現代公共行政轉型過程中存在著較為嚴重的制度缺陷。所謂制度缺陷是指政治制度和政治結構本身不完備而表現出與現實存在的差距。
　　1，法律制度供給不足。地方政府的創新和變革是在既定的法律秩序下進行的，而現行的憲法和法律秩序卻在中央政府與地方政府權限的劃分上存在著諸多缺陷，表現為法律制度供給的不足。這種制度缺陷造成的后果就是，一方面，由于在法律上中央政府高于地方政府，地方政府從屬于中央政府，受中央政府直接控制。中央政府可以以下放權力的方式，調動地方政府的積極性，當地方政府對中央權威構成挑戰時，中央又可憑一紙文件收回下放的權力。另一方面，作為改革政策的實際執行者，地方政府掌握著最直接的信息和統計資料，并在目標函數上有著不同的構成，如追求地方財政最大化，擴大對地方資源的配置權力，獲得本地民眾的支持等。
　　2，非正式制度因素的作用。非正式制度主要包括價值信念、倫理規范、道德觀念、風俗習慣等。與正式制度相比，非正式制度的轉變在制度變遷中具有十分重要的作用。
　　3，制度變遷路徑選擇的局限性。政府主體對于制度安排實行嚴格的管制，決定著制度供給的方向、速度、形式和戰略安排，而非政府主體只有經過政府主體的批準才能從事制度創新，處于從屬的地位。這種以為政府主導的制度變遷存在著很多制約因素，如政府管理者的偏好和有限理性、官僚體制的惰性、利益集團的影響和社會科學知識的局限等。特別是當改革可能要承擔一定政治代價時，如權力的擴散弱化了權力中心的權威性，為控制代理人偏差行為需支付更多的費用，經濟自由化可能誘導政治力量的多元化趨勢導致對權力中心產生某種潛在的威脅，以及由于利益關系的調整引發社會不穩定帶來的安全隱患等，就會使改革陷入困境，嚴重時就會導致改革的停滯。加之改革是一個“非帕累托改進”，在舊體制下的既得利益者只愿意分享體制變革帶來的好處，卻不愿意付出成本，甚至抵制改革。這樣，為了保持改革大局的穩定，減少阻力，在地方行政改革中不得不花費大量成本給予一定的補償，使改革無法大步前進。
　　
　　
　　
　　四、地方政府體制創新的途徑和目標選擇
　　
　　根據以上分析，我國地方政府體制的創新，只靠地方政府的主動性還不夠，必須與上端的政治改革結合起來，依靠整個政治體制的改革來實現地方政府體制的創新。
　　
　　1，以法律的形式實現中央與地方的合理分權。地方政府改革的成敗，從根本上說，取決于中央與地方關系的重新組合。從我國的實踐來看，現行的中央與地方關系模式下的地方制度已無法滿足經濟、社會發展的需要，迫切需要創新，其主要目標就是實行法律分權制。賦予地方自治的法律地位，依法明確劃分中央與地方的職責權限，實現中央與地方權限劃分及其運行機制的法定化、制度化和程序化。
　　
　　2，改革地方行政區劃體制，實行地方制度創新。我國的地方行政區劃肇始于古代，是與高度中央集權體制并行不悖的。在改革開放的今天，不僅不適應地方分權化改革的發展方向，而且也阻礙了統一的社會主義市場經濟體系的形成，必須進行改革。
　　3，轉變政府職能，建設服務型地方政府。中國地方政府的建設應適應社會主義市場經濟的要求，由傳統的管理型政府向服務型政府轉變。所謂“公共服務型政府”，從經濟層面上說，主要是為社會提供市場不能有效提供的公共產品和公共服務，制定公平的規則，加強監管，確保市場競爭的有效性，確保市場在資源配置中的基礎性作用。在政治層面上，政府的權力是人民賦予的，政府要確保為社會各階層提供一個安全、平等和民主的制度環境，全心全意為人民服務，實現有效的治理而不是統治；在社會層面上，政府要從社會長遠發展出發，提供穩定的就業、義務教育和社會保障，調節貧富差距，打擊違法犯罪等，確保社會健康發展。
　　
　　4，重構地方政府結構。政府機構是政府職能的物質載體，職能則決定著機構的設置和發展方向。因此，在轉變地方政府職能的同時，重構地方政府結構也就成為必然的選擇。政府作為公共部門，其職責就是提供公共物品，主要包括向公眾提供公共服務。
　　首先，在地方政府層級的選擇和職責權限的劃分上，應當根據地方公共物品的分布特征來設
　　置地方政府的層級和職責權限。在地方政府層級設置上，允許多樣化的存在。在地方政府職責權限劃分上不強求一致，有的地方職能可以強化；有的地方的職能可以弱化。
　　
　　其次，在地方政府規模的選擇上，應依據其承擔的職責和功能來確定規模。也就是說，在解決我國地方政府機構臃腫和人員過多的過程中，不必按照統一的比例進行人員的精簡，應當根據各級政府所承擔的職責來進行，允許地方政府的規模在不同地區的同級政府之間存在一定差異。
　　
　　再次，在地方政府機構的設置上，應根據地方公共物品的數量、種類和分布特征選擇。這就是說，在地方各級政府機構設置上不強求所謂的“對等”原則，而應依據地方政府履行職責的需要來設置機構。有些機構在這一級地方政府設置，而在另一級政府中就可能沒有存在的必要；有的政府機構在這一地區設置，而在另一地區則可能是不必要的，一切都要本地區政府所擔負的職責和功能相一致。
　　
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