法學(xué)職稱論文發(fā)表期刊推薦核心期刊《法學(xué)雜志》創(chuàng)刊于1980年，是我國(guó)改革開(kāi)放之后最早的法學(xué)期刊之一，1980年由司法部確定為國(guó)家一級(jí)法學(xué)期刊。28年來(lái),《法學(xué)雜志》以內(nèi)容豐富、觀點(diǎn)鮮明、文字精煉的辦刊特色，贏得了法學(xué)期刊陣營(yíng)中的較高地位，受到了中外讀者的歡迎。

　　摘要:當(dāng)船舶發(fā)生海難，造成或者可能造成海洋環(huán)境的重大污染損害時(shí)，國(guó)家海事行政主管部門有權(quán)強(qiáng)制采取避免或者減少污染損害的措施，即強(qiáng)制清污行為。但是對(duì)該強(qiáng)制清污行為以及由此產(chǎn)生的強(qiáng)制清污費(fèi)用的法律性質(zhì)，理論與實(shí)務(wù)界存在諸多爭(zhēng)議。本文從一則案例入手，研究海事部門強(qiáng)制清污行為的主體、法律依據(jù)、性質(zhì)、費(fèi)用等問(wèn)題，探討強(qiáng)制清污費(fèi)用的法律性質(zhì)。

　　關(guān)鍵詞:強(qiáng)制清污行為,強(qiáng)制清污費(fèi)用,行政強(qiáng)制執(zhí)行,代履行

　　隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)石油的進(jìn)口量在與日俱增的同時(shí)，也發(fā)生了一系列的船舶油污事故。船舶發(fā)生溢油事故時(shí)，一般情況下油污責(zé)任人可以自行或者委托他人進(jìn)行清污作業(yè)，由此產(chǎn)生的費(fèi)用屬于民事責(zé)任的范疇。但是，當(dāng)船舶發(fā)生海難，造成或者造成海洋環(huán)境重大污染損害的，根據(jù)我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，海事行政主管部門有權(quán)強(qiáng)制采取避免或者減少污染損害的措施。強(qiáng)制清污產(chǎn)生的清污費(fèi)用的法律性質(zhì)涉及強(qiáng)制清污費(fèi)是否為限制性債權(quán)、能否享有優(yōu)先受償?shù)匚弧⑶鍍斖緩降葐?wèn)題，豍確定其性質(zhì)對(duì)司法實(shí)踐具有重要的指導(dǎo)意義。

　　一、“明輝8”輪溢油案及其引發(fā)的思考

　　（一）案例介紹

　　2005年1月，屬于武漢黃石鄂東海遠(yuǎn)有限責(zé)任公司所有的“明輝8”油輪承運(yùn)980噸中國(guó)石化粵東石油分公司（以下簡(jiǎn)稱石化公司）購(gòu)買的柴油駛至汕頭南澳島附近海域時(shí)，與福建籍“閔海102”貨船發(fā)生碰撞，造成“明輝8”油輪船艙破損而沉沒(méi)，貨油一部分溢出，一部分隨船沉沒(méi)海底。事故發(fā)生第二天，汕頭海事局向鄂東公司發(fā)出《海事行政強(qiáng)制措施決定書》，要求其采取清污措施，但鄂東公司不予履行，汕頭海事局隨后委托上海打撈局進(jìn)行清污。雙方同時(shí)約定，救助費(fèi)用由汕頭海事局向被救助方統(tǒng)一索賠，共產(chǎn)生清污費(fèi)用690多萬(wàn)元。至2月份強(qiáng)制抽油措施結(jié)束，約有600多噸柴油溢出，給汕頭南澳的海洋環(huán)境造成了嚴(yán)重的破壞。汕頭海事局向法院起訴兩船東與石化公司，要求連帶賠償前述清污費(fèi)用。隨后，“閔海102”貨船向海事法院申請(qǐng)?jiān)O(shè)立海事賠償責(zé)任限制基金以規(guī)避清污所產(chǎn)生的巨額費(fèi)用，認(rèn)為清污費(fèi)用屬于限制性債權(quán)。

　　“明輝8”輪與“閔海102”輪船舶碰撞油污損害賠償糾紛案中，汕頭海事局請(qǐng)求確認(rèn)清污費(fèi)用在船舶留置權(quán)和船舶優(yōu)先權(quán)之前先予給付，被告辯稱清污費(fèi)用屬于限制性債權(quán)，其有權(quán)限制其賠償責(zé)任。法院認(rèn)為，本案是國(guó)內(nèi)船舶在我國(guó)海域內(nèi)碰撞造成的油污損害賠償糾紛，不應(yīng)由《1992年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》（以下簡(jiǎn)稱CLC1992）調(diào)整，而應(yīng)適用《海商法》、《海洋環(huán)境保護(hù)環(huán)法》以及有關(guān)行政法規(guī)的規(guī)定來(lái)確定當(dāng)事人的責(zé)任。本案原告的清污費(fèi)用債權(quán)屬于與船舶營(yíng)運(yùn)直接相關(guān)的、侵犯非合同權(quán)利的行為造成其他損失的賠償請(qǐng)求豎，根據(jù)《海商法》第207條第1款第3項(xiàng)規(guī)定，油污責(zé)任人可以主張限制賠償責(zé)任。

　　（二）案例分析

　　本案存在的主要爭(zhēng)議是強(qiáng)制清污費(fèi)用的性質(zhì)問(wèn)題。原告“閔海102”貨船認(rèn)為清污費(fèi)用屬于限制性債權(quán)，法院也支持其觀點(diǎn)，認(rèn)為這符合《海商法》第207條第1款第3項(xiàng)的限制性債權(quán)范圍的規(guī)定，即“與船舶營(yíng)運(yùn)或者救助作業(yè)直接相關(guān)的，侵犯非合同權(quán)利的行為造成其他損失的賠償請(qǐng)求”，清污費(fèi)用的給付屬于民事責(zé)任的范疇。但筆者認(rèn)為，由強(qiáng)制性清污行為的法律性質(zhì)決定強(qiáng)制性清污費(fèi)用不應(yīng)屬于民事責(zé)任的范疇。在研究強(qiáng)制清污費(fèi)用的法律性質(zhì)時(shí)，首先應(yīng)確定強(qiáng)制清污行為的性質(zhì)。

　　二、海事局強(qiáng)制清污行為定性

　　（一）海事局強(qiáng)制清污行為的法律依據(jù)

　　我國(guó)1999年修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《海環(huán)法》）第71條規(guī)定：“船舶發(fā)生海難事故，造成或者可能造成海洋環(huán)境重大污染損害的，國(guó)家海事行政主管部門有權(quán)強(qiáng)制采取避免或者減少污染損害的措施。對(duì)在公海上因發(fā)生海難事故，造成中華人民共和國(guó)管轄海域重大污染損害后果或者具有污染威脅的船舶、海上設(shè)施，國(guó)家海事行政主管部門有權(quán)采取與實(shí)際的或者可能發(fā)生的損害相稱的必要措施。”這里的“有權(quán)”即法律授權(quán)，在特定條件下，海事部門可以行使強(qiáng)制清污權(quán)，以保護(hù)環(huán)境。

　　（二）海事部門強(qiáng)制清污行為的法律性質(zhì)——行政法意義上的代履行

　　海事部門是國(guó)家行政主管部門，屬于行政機(jī)關(guān)。其實(shí)施的行政行為主要分為具體行政行為與抽象行政行為，而具體行政行為又可以分為行政許可、行政確認(rèn)、行政處罰、行政強(qiáng)制等。強(qiáng)制清污屬于何種行政行為關(guān)涉到強(qiáng)制清污措施的定性問(wèn)題。

　　由法律規(guī)定可以看出，強(qiáng)制清污應(yīng)為行政強(qiáng)制行為。對(duì)于行政強(qiáng)制，我國(guó)2011年《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第2條作了規(guī)定。豏此外，2012年7月海事局制定的《中華人民共和國(guó)海事行政強(qiáng)制實(shí)施程序規(guī)定》第3章第1節(jié)也對(duì)海事管理機(jī)構(gòu)的代履行實(shí)施程序作出了具體規(guī)定。

　　船舶發(fā)生溢油事故后，清污工作一般分為兩種情況，責(zé)任方清污與海事部門組織的清污。一般情況下，責(zé)任方理應(yīng)主動(dòng)清污。倘若污染責(zé)任方不履行清污義務(wù)，海事部門可以責(zé)令其履行，并且在必要情況下，海事局有權(quán)采取行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行。根據(jù)我國(guó)的《行政強(qiáng)制法》第12條的規(guī)定，行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式包括代履行、拍賣、恢復(fù)原狀等。

　　海事部門強(qiáng)制清污的行為應(yīng)屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行方式之一，即代履行。所謂的行政代履行，根據(jù)該《行政強(qiáng)制法》第50條的規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依法作出要求當(dāng)事人履行排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人逾期不履行，經(jīng)催告仍不履行，其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機(jī)關(guān)可以代履行，或者委托沒(méi)有利害關(guān)系的第三人代履行”。本案中，汕頭海事局在鄂東公司拒絕履行義務(wù)后，委托上海打撈局進(jìn)行清污，便反映了這一點(diǎn)。

　　三、強(qiáng)制清污費(fèi)的法律性質(zhì)解析

　　由上文得知，海事局作為行政主管部門，在特定情況下，有權(quán)采取強(qiáng)制清污措施，并且該行為屬于行政法意義上的代履行。采取了一定的強(qiáng)制清污措施后，必定產(chǎn)生一系列的強(qiáng)制清污費(fèi)用。強(qiáng)制清污費(fèi)用是屬于行政代執(zhí)行費(fèi)用還是民事責(zé)任，這關(guān)涉到責(zé)任人是否可以享有限制性債權(quán)并限制其責(zé)任，其法律性質(zhì)的定性顯得尤為重要。下面通過(guò)介紹當(dāng)下理論與實(shí)務(wù)界強(qiáng)制清污費(fèi)用性質(zhì)的不同看法，對(duì)其法律性質(zhì)作出辨析。

　　（一）當(dāng)前關(guān)于強(qiáng)制清污費(fèi)用法律性質(zhì)的幾種觀點(diǎn)

　　1.強(qiáng)制清污費(fèi)用屬于行政代履行費(fèi)用

　　該觀點(diǎn)認(rèn)為，《海環(huán)法》第71條規(guī)定的海事行政部門的行為屬于行政代履行，因而由此產(chǎn)生的費(fèi)用也屬于行政代履行費(fèi)用。

　　2.清污費(fèi)用的征收為民事行為

　　該觀點(diǎn)的主要有以下理由：第一，我國(guó)《海環(huán)法》中已明確將行政責(zé)任與民事責(zé)任相區(qū)分，因而強(qiáng)制清污費(fèi)用的征收屬于民事行為。第二，強(qiáng)制清污費(fèi)用的征收視為民事行為的觀點(diǎn)符合國(guó)際通行做法，并且這也符合中國(guó)加入的CLC1992。

　　3.強(qiáng)制清污費(fèi)既是民事行為又是行政行為

　　該觀點(diǎn)認(rèn)為船舶污染行為的發(fā)生觸犯了《海環(huán)法》以及《侵權(quán)責(zé)任法》的相關(guān)規(guī)定，屬于侵權(quán)行為，應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任。而該行為的實(shí)施主體為國(guó)家海事行政主管部門，實(shí)施目的是為了防止或減少污染的發(fā)生，因而又屬于行政行為。

　　（二）上述觀點(diǎn)的評(píng)析

　　第一種觀點(diǎn)將強(qiáng)制清污費(fèi)用作為行政代履行費(fèi)用，符合強(qiáng)制清污行為的立法初衷，也符合其實(shí)施主體的特殊性。

　　第二種觀點(diǎn)將強(qiáng)制清污費(fèi)用的繳納視為民事責(zé)任，但是實(shí)踐中不易操作。在本案中，碰撞與溢油事故發(fā)生后，產(chǎn)生了兩種責(zé)任，即船貨損失、海難救助以及油污損害。針對(duì)船貨損失，相關(guān)責(zé)任人可以根據(jù)《海商法》第207條相關(guān)規(guī)定，設(shè)定海事賠償責(zé)任限制基金來(lái)限制其責(zé)任。但是海事賠償責(zé)任限制基金不包括海事行政機(jī)關(guān)組織清污時(shí)產(chǎn)生的清污費(fèi)用。

　　第三種觀點(diǎn)認(rèn)為強(qiáng)制清污行為兼具雙重屬性，適用法律會(huì)較為繁瑣。

　　筆者認(rèn)為，保證清污費(fèi)用的足額賠償應(yīng)當(dāng)放在立法和執(zhí)法的首位。豐強(qiáng)制清污費(fèi)用應(yīng)為行政代履行費(fèi)用。理由如下：

　　1.將其認(rèn)定為行政代履行費(fèi)用，有利于清污費(fèi)用的清償

　　“明輝8”油輪碰撞案中，法院雖然已認(rèn)定清污費(fèi)用屬于限制性債權(quán)，但是并不能就此得出結(jié)論，認(rèn)為其屬于民事性質(zhì)。《海環(huán)法》第71條未將強(qiáng)制清污費(fèi)用定性為民事責(zé)任，也未禁止海事部門以行政方式收回強(qiáng)制清污費(fèi)用。當(dāng)前我國(guó)未建立油污損害賠償基金，也沒(méi)有法律規(guī)定清污費(fèi)用具有優(yōu)先受償權(quán)，如果僅僅將強(qiáng)制清污費(fèi)用認(rèn)定為民事責(zé)任，那么其只能通過(guò)民事途徑得到清償，這樣便將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了清污單位。這樣一方面不利于清污費(fèi)用的追償，另一方面對(duì)清污單位的積極性造成影響，不利于清污的進(jìn)行。

　　2.征收清污費(fèi)用是行政強(qiáng)制執(zhí)行行為的后續(xù)部分

　　行政強(qiáng)制措施包括代履行，其包括代為履行義務(wù)的行為以及代履行費(fèi)用的征收。兩方面的內(nèi)容才能構(gòu)成一個(gè)完整的具體行政行為。

　　3.《海環(huán)法》包含了對(duì)相對(duì)人即污染責(zé)任人的法律救濟(jì)

　　“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)須賠償”。強(qiáng)制清污行為的立法目的不是損害污染責(zé)任人的權(quán)益，而是督促其盡快進(jìn)行清污作業(yè)，并在其拒絕履行相關(guān)義務(wù)的時(shí)候，采取強(qiáng)制措施，防止環(huán)境損害的發(fā)生，將損害降到最低。即使海事行政部門作出的強(qiáng)制清污措施有誤，行政相對(duì)人也可以通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟等法律途徑進(jìn)行救濟(jì)，并可以根據(jù)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定獲得行政賠償。

　　綜上所述，在發(fā)生船舶溢油污染損害事故，造成或者可能造成海洋環(huán)境的重大污染損害，并且污染責(zé)任人不能或不履行清污義務(wù)時(shí)，國(guó)家海事部門有權(quán)強(qiáng)制采取避免或者減少污染損害的措施，即強(qiáng)制清污行為。該行為以及由此產(chǎn)生的強(qiáng)制清污費(fèi)用應(yīng)屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行措施中的代履行行為，屬于行政責(zé)任的范疇，海事部門可以通過(guò)行政手段或者行政訴訟方式向清污責(zé)任人索取清污的費(fèi)用，并且污染責(zé)任人不能享受海事賠償責(zé)任限制。為了使清污費(fèi)用得到清償，可以建立中小油輪強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，并設(shè)立國(guó)內(nèi)船舶油污損害賠償基金，以促進(jìn)海洋環(huán)境的保護(hù)與航運(yùn)業(yè)的快速健康有序發(fā)展。