[摘要]隨著社會的發(fā)展和農(nóng)村改革的深入進(jìn)行，農(nóng)村養(yǎng)老問題越來越突出，逐步成為人們關(guān)注的焦點。為了使我國社會的公平、社會的穩(wěn)定、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展以及盡快的解決“三農(nóng)問題”，本文試圖通過對我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀存在的問題分析與研究，提出了完善我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的策略。
　　[關(guān)鍵詞]農(nóng)村養(yǎng)老保障;農(nóng)村社會養(yǎng)老保險；農(nóng)民；社會保障
　　改革開放30年來，中國農(nóng)村勞動力大規(guī)模向城鎮(zhèn)流動，逐步影響到中國農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)、人結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)及生活方式。在農(nóng)村的社會保障制度體系尚未完善情況下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟效益下降、土地保障功能不斷弱化、青壯年勞動力外流、人口老齡化等一系列變化正在動搖傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)，由此產(chǎn)生了一系列矛盾。農(nóng)村養(yǎng)老問題也日益突出，其中農(nóng)村空巢老人和留守老人的養(yǎng)老問題、農(nóng)村老年的貧困問題以及農(nóng)村高齡老人的照顧問題等正在成為“社會問題”。從2008年以來，農(nóng)村社會的農(nóng)民養(yǎng)老保障問題受到各界的青睞。
　　1. 中國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀
　　截至到2007年底，我國農(nóng)村人口占全國總?cè)丝诘?6%，為7.37億人，65歲以上老年人占9.6%,高于城鎮(zhèn)8.5%的水平，農(nóng)村養(yǎng)老需求增加趨勢明顯.2007年12月7日，全國老齡工作委員會辦公室發(fā)布了《中國城鄉(xiāng)老年人人口狀況追蹤調(diào)查》，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：目前我國農(nóng)村僅有4.8%的老年人享有養(yǎng)老保障，農(nóng)村老年人的總體收入水平和增長幅度仍然偏低。農(nóng)村中有27%的老年人收入處于不足750元的低水平，低于農(nóng)村老年人平均收入的50%，并且仍有2160萬農(nóng)村老年人收入低于農(nóng)村困難救助的水平。2008年底，全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險人數(shù)為5595萬人，比2007年增加424萬人。全年共有512萬農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金，比上年增加120萬人。全年共支付養(yǎng)老金56.8億元，比上年增加42%.年末農(nóng)村養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存499億元。有27年省份的1201個縣市開展了被征地農(nóng)民社會保障工作，1324萬被征地農(nóng)民被地農(nóng)民被納入基本生活或養(yǎng)老保障制度。
　　深入貫徹《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，農(nóng)村基本實現(xiàn)應(yīng)保盡保。截至到2008年阿底，全國農(nóng)村五保老人得到五保救濟的人數(shù)為548.6萬人，521.9萬戶，分別比上年同期增長3.3%和4.6%.其中集中供養(yǎng)155.6萬人，農(nóng)村五保集中供養(yǎng)每年平均標(biāo)準(zhǔn)為2176.1元/人，平均支出平為2055.7元/人；分散供養(yǎng)393萬人，農(nóng)村五保分散平均標(biāo)準(zhǔn)為1624.4元/人、年，平均支出水平為1121、0元/人。此外，還有831萬人次得到了農(nóng)村臨時救濟。
　　2008年10月，中共十七屆三中全會提出，以十七大科學(xué)發(fā)展觀理念指導(dǎo)建設(shè)社會主義新農(nóng)村，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局，必須擴大公共財政覆蓋農(nóng)村范圍，發(fā)展農(nóng)村公共可事業(yè)，使廣大農(nóng)民“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”，而三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革民展若干重大問題的決定》，明確提出“建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度”，并強調(diào)將積極“創(chuàng)造條件探索城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度有效銜接辦法”。
　　2. 中國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的存在的問題
　　雖然我國最近幾年加大了對農(nóng)村養(yǎng)老保障投資的力度，以及出臺了一些政策，但仍是難以適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展和人口老齡化的需要，還存在一些問題。
　　2.1 農(nóng)村社會養(yǎng)老保障覆蓋面小。2008年底，全國參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險計劃5595萬人（約占農(nóng)村總?cè)丝诘?.59%）,已經(jīng)開始領(lǐng)取養(yǎng)老金的只有512萬農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金，加上國家供養(yǎng)的五保戶老人548.6萬人，總數(shù)量只有1100.6萬人，只占農(nóng)村人口總數(shù)的1.49%。中國主體的社會養(yǎng)老保障制度依然主要是針對城鎮(zhèn)居民m設(shè)計的，在占全國人口56.4%的農(nóng)村人口中，除了極少數(shù)集體經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村建立起了自己的保障制度以外，其它農(nóng)村居民基本上沒有享受到必要的社會保障，大量農(nóng)民仍然被社會養(yǎng)老保障制度邊緣化。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險無法保障農(nóng)村貧困人口。
　　能夠享受“五保”人員待遇的門檻高。2006年3月1日施行的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》第六條：老年、殘疾或者未滿16周歲的村民，無勞動能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的，享受農(nóng)村五保供養(yǎng)待遇。并未對有兒女的老人提供保障，致使他們陷入兩難的境地，生活境遇惡劣，又不能享受“五保”人員的待遇。在農(nóng)村中有極少數(shù)人由于種種原因不贍養(yǎng)自己的父母，且他們自己又喪失了勞動力，這部分的生活狀況將是極為惡劣。
　　2.2 農(nóng)村社會養(yǎng)老水平低。在2008年，我國已領(lǐng)取養(yǎng)老保險金的人群中，平均每年每人可領(lǐng)1109.375元，也就是平均每人每月可領(lǐng)約92.45元，在貧困地區(qū)每人每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金還要低于92.45元，根本無法支撐最低生活需要。雖然我國養(yǎng)老保障是“多繳多得”，也就是說與在投保期中的繳費成正比，但發(fā)養(yǎng)老保障也要考慮未來的最低生活水平。根據(jù)農(nóng)民實際經(jīng)濟負(fù)擔(dān)能力調(diào)整投保的數(shù)額，盡量滿足最低生活水平，使養(yǎng)老保障不再只是“形式”上的保障。
　　2.3 農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度缺乏社會保障應(yīng)有的社會性和福利性。《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基本方案（試行）》（以下簡稱《基本方案》）中規(guī)定：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在資金籌集上堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”原則。這樣，貧困地區(qū)的村集體無力或一些發(fā)達(dá)地區(qū)村集體不愿對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險給予補助，絕大多數(shù)普通農(nóng)民得不到任何補貼。這種資金方式下的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實際上是一種強制性或鼓勵性儲蓄，這就導(dǎo)致了不可能強制要求農(nóng)民參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。但如果要使這項工作開展下去，往往需要采取強制性命令，這又違背了農(nóng)村養(yǎng)老保險的自愿性原則。故農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在制度設(shè)計時就使其陷入兩難境地。
　　2.4 制度的軟化與不穩(wěn)定性。到目前為止，我國沒有一部專門的社會保障法律。《基本方案》在性質(zhì)上只能算是一個部門文件或法規(guī)，在實際執(zhí)行中沒有多大的法律效力。各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法基本上都是在民政部頒布的《基本方案》的基礎(chǔ)上稍作修改形成的，各地對這一政策的建立、撤消，保險金的籌集、運用以及養(yǎng)老金的發(fā)放都只是按照地方政府部門，甚至是某些長官的意愿執(zhí)行的，不是農(nóng)民與政府的一種持久性契約，因此具有很大的不穩(wěn)定性。實際上，我國政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的態(tài)度也時常發(fā)生動搖，導(dǎo)致了本來就心存疑慮的農(nóng)民更加不愿投保。這也是缺乏法律保障的結(jié)果。
　　2.5 基金保值增值困難。《基本方案》規(guī)定，“基金以縣為單位統(tǒng)一管理，主要以購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行實現(xiàn)保值增值。”由于缺乏專門的人才和技術(shù)，有關(guān)部門一般選擇的是存入銀行。但是由通貨緊縮的影響，我國的銀行利率不穩(wěn)定，降多升少，目前我國一年期的存款利率是2.25%，，與制度承諾的8.8%的記賬利率相比，養(yǎng)老金大幅縮水。因為制度采取以預(yù)定利率來確定領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)老金縮水的直接后果是農(nóng)民的實際保障水平下降。對于政府來說，要么信守承諾，以財政資金來補償；要么是違背諾言，與銀行利率同步下調(diào)養(yǎng)老金的扇貝利率，現(xiàn)實中政府迫于財政的壓力，往往是選擇后者，這樣就使本來積極性就不高的農(nóng)民越發(fā)對制度更喪失信心。
　　2.6 農(nóng)民社會保障意識的缺失。我國農(nóng)民長期以來受封建文化的，認(rèn)為人的生、老、病、死應(yīng)該由家庭來負(fù)責(zé)，家庭保障在農(nóng)民的心目中是非常神圣的。所以，農(nóng)民非常重視自己的家庭，不惜一切代價來民展和壯大自己的家庭。“養(yǎng)兒防老”是農(nóng)民最傳統(tǒng)的養(yǎng)老思想，兒子是農(nóng)民家庭保障的根本保證，這樣的思想嚴(yán)重制約了農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的發(fā)展。
　　3. 農(nóng)村養(yǎng)老保障制度改革的必要性
　　3.1 實現(xiàn)社會公平的需要。從社會公正角度，為了實現(xiàn)中國廣大農(nóng)村地區(qū)的長治久安，保證中國社會經(jīng)濟的長期穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，必須著手建立適度水平的農(nóng)村老年保障和其它社會保障體系。切實貫徹落實十七大報告指出的要“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民基本生活。”“努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動建設(shè)和平社會。”
　　3.2 保持社會穩(wěn)定的需要。隨著我國農(nóng)村改革的深入，農(nóng)村集體保障功能弱化，耕地面積逐年減少，一部分農(nóng)村人口擺脫土地束縛而成為工業(yè)化所需的自由勞動力，使他們在遭受風(fēng)險進(jìn)不可能再從土地上獲得生活保障；另外我國已于2001年進(jìn)入老齡化國家，家庭贍養(yǎng)的負(fù)擔(dān)加重;農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的商品化與市場化，使農(nóng)村人口的生產(chǎn)和生活面臨的風(fēng)險逐漸增大。我國有7億多的農(nóng)村人口，如果不能有效地保障他們的社會保障權(quán)利的實現(xiàn)，構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)也就不可能實現(xiàn)。
　　3.3 促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡是我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的突出矛盾，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的重要方面。目前我國總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，必須加快農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)，通過制度和機制的建設(shè)緩解社會矛盾，提高農(nóng)民收入和生活水平。發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，將為促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距提供重要的條件。
　　3.4 解決“三農(nóng)”問題的需要。“三農(nóng)”問題是目前制約我國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的瓶頸。其中農(nóng)民的養(yǎng)老問題尤為突出，并已成為制約農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要因素。“三農(nóng)問題”解決的關(guān)鍵在于中國城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展，在于不斷升級的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和不斷擴張的城市是否能夠吸納中國農(nóng)村中大量的剩余勞動力，這個漫長而艱難的過程。隨之而來是城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中對大量的失地農(nóng)民的社會保障問題，是中國大量處于貧困和溫飽生活水平的農(nóng)民的社會保障問題，是隨著農(nóng)村戶籍制度改革所帶來的農(nóng)村社會保障體系與城鎮(zhèn)社會保障體系相結(jié)合的問題。農(nóng)村養(yǎng)老保障的覆蓋面太小，正是“養(yǎng)老”壓在農(nóng)民沒身上，導(dǎo)致收入本來就偏低的部分農(nóng)民的生活愈加艱辛。
　　4. 解決農(nóng)村社會養(yǎng)老保障問題的策略
　　針對上述存在的問題以及改革農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的必要性，本文給出如下一些策略。
　　4.1 擴大農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的參保范圍。凡年滿20周歲的未參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的農(nóng)民，按規(guī)定須參加農(nóng)民基本養(yǎng)老保險。包括在農(nóng)村工作或居住的未參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)者，“三資”企業(yè)、私營企業(yè)里的工作的農(nóng)民以及個體工商戶農(nóng)民都屬于參保范圍之列。這樣就可以改變覆蓋面太小的情形。
　　4.2 加大投資力度，拓寬農(nóng)村社會養(yǎng)老保險渠道。農(nóng)村養(yǎng)老保險難以推行的原因很多，但最重要的原因還是缺少政府的扶持。只有加大政府的投資力度，提高集體補助的比重，另外國家可以出臺優(yōu)惠政策，鼓勵社會、企業(yè)、民間組織和個人捐款的方式籌集資金來補充到農(nóng)村的養(yǎng)老保險基金中去,使農(nóng)民能夠從中受益，真正感受到參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的“社會性”、“福利性”及“惠民性”，才能調(diào)動起農(nóng)民投保的積極性。
　　4.3 加強法制建設(shè)，盡快出臺“農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法”。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險作為整個農(nóng)村社會保障制度的主體和核心，必須通過國家立法強制實施，確立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的法律地位，使其具有制度上的穩(wěn)定性。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險進(jìn)展緩慢，其中一個重要原因就是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法嚴(yán)重滯后。出臺《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法》，解決責(zé)任不明、操作不規(guī)范、基金安全缺乏保障、資金的來源方式、改革尺度難把握等問題。同時，增強農(nóng)民對農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的信心。
　　4.4 建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人帳戶。由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)按照國家技術(shù)監(jiān)督發(fā)布的社會保障號或居民身份證號，為參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的人員每人建立一個終身不變的養(yǎng)老保險個人帳戶。個人繳費全部記入個人帳號，集體繳費的一半劃入個人帳號，另一半進(jìn)入公共養(yǎng)老金帳戶。政府對每個參保人建立農(nóng)民養(yǎng)老保險檔案。被保險人在省內(nèi)遷移戶口時，只轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系，不轉(zhuǎn)移基金；戶口遷移省外時，一次性退回個人帳戶儲存額，終止農(nóng)民養(yǎng)老保險關(guān)系；被保險人在“農(nóng)保”與“城保”之間發(fā)生養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)換時，只轉(zhuǎn)移個人帳戶儲存額。這樣可以有效保證了農(nóng)民的利益。
　　4.5 加強農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的管理。一中農(nóng)村社會養(yǎng)老保險費由縣級社保經(jīng)辦機構(gòu)按月征收，征收上來的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金，必須列入財政專戶，實行“收支兩條線”管理；建立“統(tǒng)籌養(yǎng)老基金和個人賬戶養(yǎng)老基金結(jié)合，省、縣兩級運營，分帳管理”的模式。統(tǒng)籌部分直接進(jìn)入省級社會養(yǎng)老統(tǒng)籌養(yǎng)老基金，個人帳戶進(jìn)入縣級基金管理機構(gòu)帳戶；個人帳戶基金和社會統(tǒng)籌基金分設(shè)帳戶，專戶儲存，專款專用，不得擠占、挪用。這樣就可以增大基金抗風(fēng)險能力，確保基金安全。二是基金在銀行的存款利息采取定額，不受隨經(jīng)濟變化而帶來的利息升降的變化，確保基金增值，讓農(nóng)民受惠，從而提高參保的積極性。
　　4.6 加強對農(nóng)民參保意識的宣傳教育。農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的建立意味著農(nóng)民從世代相傳的傳統(tǒng)保障意識轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代的保障意識，意味和著農(nóng)民的的心理、生活習(xí)慣及價值取向等方面都要發(fā)生深刻的變化。因此廣泛而深入的宣傳是引導(dǎo)、促成這種觀念轉(zhuǎn)化，接受這項新事務(wù)最有強有力的不可缺的手段。
　　4.7 放低享受“五保”待遇的門檻，使那些有兒女，但又沒有生活保障的老人有最基本的生活保障，使我國真正成為以人為本的和諧的社會。