摘要：通過(guò)濟(jì)南、青島行政中心搬遷的比較，從行政中心搬遷動(dòng)因、操作方式、預(yù)期效果三個(gè)方面加以分析，提出行政中心搬遷需要考慮社會(huì)發(fā)展的背景、城市本身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地存量狀況，并且通過(guò)合適的操作方式才能取得重大的成效。從而得出濟(jì)南市行政中心搬遷是在一個(gè)不合適的時(shí)機(jī)，通過(guò)不合適的方式所作的一個(gè)舉措，所以也未必能達(dá)到預(yù)期的效果。
　　關(guān)鍵詞：行政中心搬遷，動(dòng)因，操作方式，效果預(yù)期
　　
　　自古以來(lái)，中國(guó)城市行政中心所在地大多成為了城市中心。近10年，大陸涌起了一陣行政中心搬遷熱潮，不同規(guī)模城市的行政中心紛紛搬遷到離舊址10-15公里不等的地方。行政中心搬遷成為了城市發(fā)展、新城開(kāi)發(fā)的龍頭。一些大城市，如中山、青島、廈門(mén)、深圳等，通過(guò)行政中心的搬遷顯示了行政功能遷移對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，結(jié)構(gòu)演變的強(qiáng)大拉動(dòng)力量。
　　2004年，濟(jì)南市也順應(yīng)潮流，提出行政中心搬遷的想法。2008年，濟(jì)南借申辦全運(yùn)會(huì)的契機(jī)，逐步將行政中心遷移到龍洞地區(qū)，并且在經(jīng)十路北側(cè)預(yù)留省級(jí)行政辦公用地，新行政中心和奧體中心一起形成未來(lái)的公共服務(wù)中心。
　　然而，行政中心搬遷并不是有百益而無(wú)一害的。濟(jì)南市行政中心搬遷，到底會(huì)不會(huì)像其他大城市一樣拉動(dòng)城市的發(fā)展？行政中心搬遷的時(shí)機(jī)是否成熟，操作方式是否得當(dāng)，是否能對(duì)城市發(fā)展有巨大的推動(dòng)作用？本文通過(guò)對(duì)濟(jì)南和青島行政中心搬遷的比較研究，試圖來(lái)回答這些問(wèn)題。
　　1動(dòng)因比較
　　開(kāi)發(fā)新城、保護(hù)舊城、與城市發(fā)展匹配，是行政中心搬遷說(shuō)的最多的三條理由。對(duì)于不同的城市，行政中心搬遷的動(dòng)因不一樣，如類(lèi)似西安的歷史文化名城，城市行政中心搬遷重在保護(hù)古城，緩解舊城壓力；而類(lèi)似深圳的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市，行政中心搬遷卻是為了拓展新的發(fā)展空間，發(fā)掘經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力。下文通過(guò)濟(jì)南青島的對(duì)比，從宏觀和微觀兩個(gè)層面初步探討濟(jì)南市行政中心搬遷的動(dòng)因。
　　1.1宏觀角度：社會(huì)發(fā)展背景
　　1.1.1青島：恰逢改革浪潮
　　1992年鄧小平南巡講話(huà)在全國(guó)掀起了第二次改革開(kāi)放的浪潮，國(guó)民經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)加速。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)下，制度改革的浪潮也風(fēng)卷云起。對(duì)青島城市建設(shè)產(chǎn)生一定影響的主要為土地制度和企業(yè)制度的改革。
　　土地制度改革：1989年，財(cái)政部頒發(fā)的《國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓收入管理暫行實(shí)施辦法》，1994年中央政府開(kāi)始實(shí)行分稅制改革。與此同時(shí)，將城市土地收益全部列入地方財(cái)政收入。地方政府通過(guò)外延式的方式發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，通過(guò)政府投資拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)。而土地收益的體制外循環(huán)為政府投資導(dǎo)向式的增長(zhǎng)模式提供了資金支持。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的一個(gè)研究報(bào)告，發(fā)達(dá)地區(qū)縣市土地出讓金占到預(yù)算外收入的60％以上。青島市借此機(jī)遇，市區(qū)東部迅速崛起，城市用地規(guī)模擴(kuò)大，人口飛速增長(zhǎng)，至1995年青島市區(qū)人口規(guī)模為218.3萬(wàn)，大大超過(guò)了規(guī)劃人口規(guī)模的164萬(wàn)。
　　企業(yè)制度改革：1992年新的公司法通過(guò)實(shí)施，國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)換成持股公司，以建立責(zé)權(quán)明晰、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的現(xiàn)代企業(yè)制度。國(guó)有企業(yè)擁有了選擇區(qū)位的自主性，放棄高地價(jià)的城市中心區(qū)，搬遷至具有發(fā)展?jié)摿Γ�地價(jià)相對(duì)較低的新區(qū)，這也為新區(qū)的快速發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。
　　1.1.2濟(jì)南：國(guó)家土地嚴(yán)控、并遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)
　　與青島市相比，濟(jì)南市行政中心外遷的外在條件不在，已由第二次改革開(kāi)放的浪潮變?yōu)閲?guó)家土地嚴(yán)控，并于2008年遭遇席卷全球的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。
　　地方政府在土地使用收益博弈中由于信息不對(duì)稱(chēng)而形成的優(yōu)勢(shì)地位阻礙了中央政府實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地的宏觀目標(biāo)，耕地迅速減少的勢(shì)頭依舊。2006年進(jìn)入土地市場(chǎng)治理整頓期間，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，規(guī)定從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方預(yù)算管理。土地出讓收入全部繳入地方國(guó)庫(kù)，支出一律通過(guò)地方預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實(shí)行徹底的“收支兩條線(xiàn)”。
　　另一方面，2008年全球出現(xiàn)了百年難于的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，給中國(guó)的實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了巨大的打擊。2008年中國(guó)GDP增長(zhǎng)率跌落至七年來(lái)最低水平，失業(yè)率、CPI指標(biāo)成不斷上升趨勢(shì)，農(nóng)產(chǎn)品物價(jià)迅猛上漲。雖然國(guó)家出臺(tái)了一系列政策，極力減輕經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的打擊，但經(jīng)濟(jì)危機(jī)在我國(guó)的影響還會(huì)將持續(xù)。
　　由于土地制度和經(jīng)濟(jì)危機(jī)的雙重打擊，實(shí)體經(jīng)濟(jì)的萎靡不振、地方政府財(cái)政收入下降，城市建設(shè)資金短缺。濟(jì)南市不能像青島一樣大張旗鼓的進(jìn)行行政中心的建設(shè)，新城建設(shè)的速度將減緩，從而使行政中心搬遷速度和預(yù)期效果大打折扣。
　　1.2微觀角度：城市發(fā)展的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力
　　濟(jì)南 生產(chǎn)總值（億元） 人均生產(chǎn)總值（元） 速度（%）
　　2002 1190.12 20807 -
　　2003 1352.15 23362 12.3
　　2004 1600.27 27293 16.8
　　2005 1876.61 31606 15.8
　　2006 2185.09 36394 15.1
　　2007 2562.81 39261 7.9
　　行政中心搬遷動(dòng)力，歸根到底來(lái)自于城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)城市空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的意愿。如果經(jīng)濟(jì)沒(méi)有足夠的增量，勉強(qiáng)開(kāi)發(fā)新城，一方面會(huì)導(dǎo)致老城的衰退，另一方面新城也不能快速形成有效需求，新城經(jīng)濟(jì)發(fā)展有可能出現(xiàn)停滯。隨著時(shí)間的推移，利息和折舊不斷加在地價(jià)上，超前投資新區(qū)的土地，就必須賣(mài)高價(jià)才可能平衡成本，從而給城市帶來(lái)沉重的負(fù)擔(dān)。所以，新城建設(shè)成敗的關(guān)鍵，就在于對(duì)未來(lái)城市發(fā)展速度的判斷，一旦失誤，后果就可能是災(zāi)難性的。
　　青島 生產(chǎn)總值（億元） 人均生產(chǎn)總值（元） 速度（%）
　　1991 205.65 3053 -
　　1992 261.35 3856 26.3
　　1993 371.9 5455 41.5
　　1994 510.81 7436 36.3
　　1995 631.45 9089 22.2
　　1996 713.6 10130 11.5
　　為了從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的角度，來(lái)研究新區(qū)開(kāi)發(fā)和行政中心搬遷的效果，各取兩市行政中心搬遷前后6年的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，進(jìn)行對(duì)比研究。
　　計(jì)算得出，青島市1991—1996年人均生產(chǎn)總值的平均增長(zhǎng)率為27.1%，濟(jì)南市2002—2007年人均生產(chǎn)總值的平均增長(zhǎng)率為13.5%。由此發(fā)現(xiàn)，青島市行政中心搬遷獲得巨大收益的原因，有很大部分來(lái)自于高速度的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度越快，對(duì)城市結(jié)構(gòu)變化的推動(dòng)力也越大。
　　濟(jì)南市2002—2007年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于1991—1996年的青島市。并且，增長(zhǎng)速度有減緩的趨勢(shì)。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，濟(jì)南行政中心的搬遷，未必能獲得像青島市一樣的效果。行政中心搬遷對(duì)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用也未必能像青島市一樣大。
　　2操作方式比較
　　市政府如何搬？青島采取了土地置換的方式，而濟(jì)南則借助大事件——十一屆全運(yùn)會(huì)的契機(jī)，實(shí)現(xiàn)行政中心的搬遷。
　　2.1青島：土地置換
　　青島市行政中心搬遷通過(guò)土地置換的方式，充分利用了市場(chǎng)手段，按照“以土為本，以地生財(cái)，以財(cái)招商”的方針，用舊區(qū)土地出讓的資金興建政府辦公樓，在1.5平方公里的規(guī)劃一期范圍內(nèi)進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃建設(shè)，而高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)又吸引了更多開(kāi)發(fā)商的投資，使得進(jìn)一步通過(guò)出讓商業(yè)用地的土地使用權(quán)來(lái)籌集建設(shè)資金成為可能。特別是政府辦公大樓的迅速建成，突顯了新市中心區(qū)的優(yōu)勢(shì)，為按市場(chǎng)運(yùn)作模式的開(kāi)發(fā)奠定了基礎(chǔ)。
　　可見(jiàn)，土地置換的方式有兩個(gè)好處：一來(lái)，有利于籌集資金，從而使得新城的建設(shè)能迅速展開(kāi)；二來(lái)，老城土地也能迅速實(shí)現(xiàn)功能的置換，為青島市舊城改造的實(shí)施，打下基礎(chǔ)。
　　2.2濟(jì)南：借助十一屆全運(yùn)會(huì)契機(jī)
　　十一屆全運(yùn)會(huì)，作為一個(gè)重大事件點(diǎn)燃了政府搬遷的導(dǎo)火索。然而，重大事件項(xiàng)目的建設(shè)對(duì)一個(gè)城市的發(fā)展也并不是完全有正效應(yīng)的。如昆明世博園和上海F1分站賽，不但沒(méi)有帶動(dòng)周邊地區(qū)的發(fā)展，而且巨大的資金投入也成為了城市發(fā)展的沉重負(fù)擔(dān)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，重大事件“好處就是能夠提供一個(gè)巨大的外部需求，使得超前提供的很大一部分的基礎(chǔ)設(shè)施成本被迅速收回。這樣，基礎(chǔ)設(shè)施就可以在本地需求水平較低的時(shí)候，有一個(gè)超前的發(fā)展，從而帶動(dòng)城市競(jìng)爭(zhēng)力的全面提升。”
　　為舉辦十一屆全運(yùn)會(huì)，濟(jì)南市政府單為奧體中心主場(chǎng)館建設(shè)的投資就高達(dá)30億元，相當(dāng)于3個(gè)泉城廣場(chǎng)的投資額。加上其他重大市政設(shè)施的建設(shè)、道路的修建等。可以說(shuō)，奧體中心是濟(jì)南近代城市建設(shè)的新亮點(diǎn)。十一屆全運(yùn)會(huì)能否為新城發(fā)展提供一個(gè)巨大的外部需求，如此巨大的投資成本，能否被迅速收回？處在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中的濟(jì)南，這是一個(gè)疑問(wèn)。
　　3搬遷效果預(yù)期比較
　　行政中心的搬遷，最終要達(dá)到的目的即是通過(guò)行政功能的遷移，改變城市結(jié)構(gòu)，一心變多心，從而來(lái)帶動(dòng)新區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而，新區(qū)可開(kāi)發(fā)地域面積是達(dá)到預(yù)期效果的一個(gè)前提。
　　3.1青島：帶動(dòng)區(qū)域廣
　　青島利用行政中心遷移來(lái)推動(dòng)多中心發(fā)展的實(shí)踐堪稱(chēng)典范。在兩到三年內(nèi)建成新的市級(jí)政治、經(jīng)貿(mào)、文化中心。新市中心區(qū)的主要建設(shè)內(nèi)容有：市級(jí)政治中心（市政府機(jī)關(guān)及群眾團(tuán)體用房），金融貿(mào)易中心（銀行、保險(xiǎn)、信息、咨詢(xún)、商店、涉外機(jī)構(gòu)等），商業(yè)購(gòu)物中心（綜合商場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)商場(chǎng)、特色商店等），文化、娛樂(lè)旅游中心（劇院、青少年活動(dòng)場(chǎng)所、公園、旅游服務(wù)設(shè)施）。同時(shí)在上述區(qū)域附近建設(shè)高水準(zhǔn)的醫(yī)院、中學(xué)、小學(xué)、體育館等，并著力搞好沿海一線(xiàn)的綠化美觀，建設(shè)具有現(xiàn)代化水平的海濱風(fēng)景游覽線(xiàn)。新的市中心選擇在遠(yuǎn)離老市區(qū)的浮山灣北岸，湛山以東，浮山以西的地域，西接老市區(qū)，東接青島高科技園和石老人國(guó)家旅游度假村，北依工業(yè)區(qū)，南臨大海。
　　行政中心的搬遷拉開(kāi)了青島開(kāi)發(fā)建設(shè)東部新城區(qū)的序幕，使全市對(duì)外開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間進(jìn)一步拓寬。它給青島市帶來(lái)了數(shù)倍與老城的城市發(fā)展空間。
　　3.2濟(jì)南：可帶動(dòng)區(qū)域狹小
　　濟(jì)南市北臨黃河，南靠山地丘陵。受到濟(jì)南市地形影響，城市只能為東西向發(fā)展。1995年到2005年，全市城市建設(shè)用地由152.6平方公里增加到295平方公里。《濟(jì)南市城市總體規(guī)劃（2006年—2020年）》中規(guī)劃至2020年，用地規(guī)模為410平方公里。除去老城建設(shè)用地、西部城區(qū)和東部城區(qū)，新行政中心可帶動(dòng)的發(fā)展空間不足90平方公里。
　　新行政中心可帶動(dòng)發(fā)展的區(qū)域狹小，由此可以推測(cè)，未來(lái)的行政中心未必能成為新的城市發(fā)展中心，行政中心搬遷推動(dòng)城市發(fā)展的效果也不如青島好。
　　4總結(jié)
　　行政中心搬遷的預(yù)期可達(dá)效果和社會(huì)發(fā)展背景、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、操作方式、新區(qū)可發(fā)展地域面積等內(nèi)容息息相關(guān)。
　　縱觀青島行政中心搬遷全過(guò)程，主要有以下特點(diǎn)：一是抓住了時(shí)機(jī)，且速度快；二是通過(guò)土地置換，政府機(jī)關(guān)由同一地區(qū)統(tǒng)一遷走，又在同一地區(qū)統(tǒng)一安置；三是政府直接操作，力度大；四是新區(qū)可開(kāi)發(fā)帶動(dòng)的地域面積廣大。所以，青島利用行政中心遷移來(lái)推動(dòng)多中心發(fā)展的實(shí)踐成為了行政中心搬遷成功的典范。
　　濟(jì)南市政府雖然為行政中心搬遷投入了大量的財(cái)力人力，但是目前未取得預(yù)期效益。通過(guò)青島和濟(jì)南行政中心搬遷的比較分析，可以看出濟(jì)南行政中心搬遷是在一個(gè)不合適的時(shí)機(jī)，通過(guò)不合適的方式所作的一個(gè)舉措。市政府僅僅借十一屆全運(yùn)會(huì)契機(jī)，而倉(cāng)促地做出行政中心搬遷的決定，稍欠妥當(dāng)。
　　
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