摘要：黨的十七大報告提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。文章對“政府負責”的表述進行分析，提出將“政府負責”分解為“政府主導，主體負責”進行表述更清晰和更恰當。并從“政府主導，主體負責”符合權責一致的行政組織原則等四個方面進行了分析論證。
　　關鍵詞：社會管理，政府負責
　　2007年黨的十七大報告提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。2011年2月19日胡錦濤《在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上的講話》中明確提出，要“進一步加強和完善社會管理格局。”進一步推動了黨的十六屆四中全會以來我國社會管理創新實踐的有序開展，但在社會管理創新理論研究和社會管理實踐中，對于“政府負責”的認識存在較多分歧，并對各級政府的社會管理實踐形成實質性影響。一種看法認為：既然是政府“負責”，那么，如何“社會協同，公眾參與”理當由政府說了算，這符合現代行政管理權責一致的原則。一種認為：雖然是“政府負責”，但我國社會管理創新的方向十分明確，路徑十分清晰，黨和政府雖然處于社會建設和社會管理的中心位置，但必須以我國社會轉型的需要為依據，改革行政管理體制，建立服務型政府，充分發揮各種社會組織和公眾個人在社會管理上的主體性作用，減少甚至于避免以往政府在社會管理中常常出現的“越位”“缺位”“錯位”現象。一種認為：“政府負責”是分階段的。第一階段是社會管理創新的起步階段，政府負責推動和引導社會管理創新活動，主要是強化自身社會管理意識和提高社會管理理念的前提下推動理論建設、政策制定、組織體系創新和體制機制創新，激發起社會管理創新各要素的互動和活力，有效地啟動這一歷史進程；第二階段是發展時期，在第一階段基礎上，政府負責促進和整合各種資源的有機結合，主要是制定和完善政策、制度，進一步培育社會組織，做好社會管理創新的宣傳，為社會組織和個人的社會管理活動營造良好的社會環境，基本建立起適應我國社會轉型需要的科學合理的社會管理體制和機制；第三階段是維護責任。政府負責對已經建立起的社會管理體制和機制進行有效的維護，通過不斷改革和創新社會管理體制開展社會管理活動，保持良好的社會秩序，產生更為理想的政治、經濟和社會效益。
　　三種認識的區別十分明顯，而且不僅僅是理論認識上的區別，在實踐中也必然產生影響。對于黨的十七大報告提出的“政府負責”的表述，筆者認為，它只能是對行政管理體制改革前，政府作為唯一社會管理主體的精確表述，而在改革行政管理體制，創新社會管理中，政府只能是主導主體的大背景下，對其進行分解，以“政府主導，主體負責”來表述和理解更為恰當。
　　首先，“政府主導，主體負責”符合我國經濟社會發展的現實需要。經過30多年的發展，我國經濟社會形勢發生了翻天覆地的變化，主要表現為經濟結構和社會結構深刻變化；社會利益關系日益復雜化；社會利益主體日益多元化；新的社會階層基本形成并出現固化趨勢以及社會思想和社需求多元化等。但伴隨多年的高速經濟展和深刻的經濟社會變化，政府職能轉變卻始終未能實現，政府的經濟管理職能始終居于主導地位，長期忽視社會管理，致使我國經濟建設和社會建設出現了一條腿長，一條腿短的不協調現象。雖然黨的十六大提出了“改進社會管理”，十七大提出了“強化社會管理”、“完善社會管理”，十七屆五中全會又提出了“加強和創新社會管理”，但政府在社會管理實踐中也沒有實現職能轉變，仍處于政府負全責的單打獨斗的局面，企業組織、社會組織和社會公眾等社會管理主體仍處于低參與意識和低參與度的狀態，社會管理主體多元化遠未實現，與中央提出的“黨委領導，政府負責，社會協同，公眾參與”社會管理格局相距甚遠。從十六大提出“改進社會管理”至今已有近十年的時間，我國社會管理實踐仍沒有擺脫各級政府單打獨斗局面的現實，與對“政府負責”的片面理解有密切關聯，也與政府在社會管理實踐中的角色定位有密切關聯，在我國經濟社會深刻變化的大環境下，政府只有明確自身的主導主體的角色定位，把自己管不了也管不好的相關社會管理職能轉移給社會組織和社會公眾等非主導主體，才能真正滿足社會利益多元化和社會利益主體多元化的社會需要。
　　其次，“政府主導，主體負責”符合權責一致的行政組織原則。現代組織理論要求，組織的有效運轉，依賴于權責一致，精干高效，統一指揮，相互協調四項基本原則的堅持。政府是國家的執行系統，是典型的行政組織，權責一致原則是其必須堅持的基本原則。我國行政管理現實中的一些“亂像”，一些無法避免的“錯位”“缺位”“越位”現象，正是違背這一組織運轉原則的直接反應。
　　一方面，在我國社會建設與社會管理的新格局中，既然要強調政府的負責，就必須充分授權，只有有權才有責，這既是原則，也是常識。另一方面，在行政管理體制改革、政府職能轉變與社會管理創新的大格局下，黨的政治導向，理論界的理論導向和我國社會發展新階段的社會轉型需求導向，均已明確無誤地指明，我國社會管理創新實踐，必須十分強調公眾參與和社會協同，強調管控型政府向服務型政府轉變，這是我國社會管理創新的方向和趨勢，這一趨勢清楚地顯示出，在現階段的我國社會管理實踐中，不是強化政府在這一過程中的權力，增強其管控色彩，而是恰恰相反。既然不是強化政府在社會管理實踐中的權力，當然也就不能讓其承擔相應的責任，尤其是強化其責任。
　　我們在這里討論政府在社會管理中的責任問題，當然不是要掩蓋政府的責任，而僅僅是強調政府的局部責任，強調政府在社會管理活動中必須堅持權責一致的原則。因為，一個不爭的事實是，社會建設和社會管理與政府有著十分緊密的聯系，社會管理職能是政府的主要職能之一，是政府職能在社會管理領域的自然延伸，尤其是在社會管理活動啟動時期，政府的推動與引導作用十分必要，也十分巨大，強調政府權力與責任的局限性，并不是也不能否定其巨大的作用。因此，如何界定政府在社會建設和社會管理實踐中的權力和責任邊界，不僅是個理論問題，也是一個實踐問題，意義重大，影響深遠。
　　三、“政府主導，主體負責”反映了黨和政府在社會管理創新實踐中的中心地位。社會管理是政府職能的重要組成部分，廣義上的社會管理不僅包括政府的社會管理職能，它還包括其他主體以及社會自身的管理。作為政府職能之一的社會管理，是指國家通過制定一系列社會政策和法律規范，對社會組織和社會事務進行規范和引導，培育和健全社會結構，調整各類社會利益關系，回應社會訴求，化解社會矛盾，維護社會公正、社會秩序和社會穩定，維護和健全社會內外部環境，促進政治、經濟、社會、文化和自然協調發展的一系列活動以及這些活動的過程。廣義上的社會管理是多元主體以多樣化形式進行的上述活動以及這些活動的過程。狹義社會管理是指政府組織的社會管理。無論廣義社會管理，還是狹義社會管理，政府都在其中占據無可爭辯的中心地位，這是由政府的法定地位、組織屬性、政府職能和政府職能在公共行政中的地位所決定的。政府是法定的國家權力執行系統，具有公共性、法定性、執行性、強制性、動態性和擴張性等組織屬性，其職能包括：政治職能、經濟職能、社會職能和文化職能，政府職能在公共行政中的重要地位主要表現為：（1）政府職能滿足了公共行政的根本要求。政府職能是公共行政的核心內容，直接體現公共行政的性質和方向。（2）政府職能是政府機構設置的根本依據。政府機構是政府職能的物質載體。政府機構的設置必須依據政府職能這一重要標準。（3）政府職能轉變是行政管理體制和機構改革的關鍵。機構改革必須要根據政府職能的變化來進行，首先確定政府職能的增、減、分、合，然后再相應進行政府機構的調整和改革。（4）政府職能的實施情況是衡量行政效率的重要標準。公共行政的最終目標在于追求行政效率的不斷提高。檢驗行政效率高低的標準，就是整個政府職能發揮的好壞。政府職能的地位又決定了政府職能必然會產生三方面的作用：（1）政府職能規定了國家行政活動的基本方向。（2）政府職能是建立行政組織和進行機構設置、人員配備的最基本依據。（3）行政職能的變化必然帶來行政機構、人員編制以及運作方式的調整或改造。
　　政府的四項基本職能均與社會管理密不可分，尤其是其政治職能、社會職能和文化職能，更是與社會管理活動緊密聯系，直接決定了政府在社會管理活動中的中心地位，也體現出政府有兩大顯著特征：第一，政府是一個對全體社會成員具有普遍性的組織；第二，政府擁有其它組織所不具備的強制力。這就決定了政府在社會管理活動中的主導地位和作用。“政府主導，主體負責”的表述對此進行了充分反映。
　　四、“政府主導，主體負責”反映了社會管理理念的轉變。
　　“政府主導，主體負責”不僅關系到政府職能定位的問題和對社會管理主體的認識問題，更是一種理念上的轉變。一是因為“政府主導，主體負責”的表述有利于對“公眾參與，社會協同”理念的深刻理解，也有利于在管理主體上，從傳統的政府為主向政府調控、群眾參與轉變和在管理力量上由（政府）單打獨斗向力量整合、齊抓共管轉變的真正落實；二是因為“政府主導，主體負責”的表述，有利于政府在社會管理實踐中，進一步實現職能轉變，從“不該管、管不了也管不好”的那部分社會管理事務中解放出來，從而大量減少“缺位、錯位、越位”現象；三是因為“政府主導，主體負責”的表述有利于提高政府和全社會對社會組織和公眾在社會管理中的主體地位的認識水平，引起對社會組織和公眾參與意識的高度重視，從而加強對社會組織的培育與管理力度，加強對公眾參與意識的培養和提高力度，最終把我們的社會管理活動置于深厚的群眾基礎之上。