【摘要】規劃編制方法也是需要隨政策、社會背景的變化而隨之改進發展的，否則它將沒有生命力，用長期不變的方法編制規劃是不適應社會發展的，規劃也不會被重視與實施。本文結合自身對規劃實施不理想的長期反思和換位工作的體驗，從行政管理視角下闡述規劃方法改進與創新的必要性，提出了規劃方法改進的方向和內容。文中強調規劃人員首先要更新理念、調整心態，才能正確客觀對待地方首長、基層公眾提出規劃意見，才能吸取有益的規劃思路。同時還提出規劃人員對國標、政策應有客觀的認識與理解，做到靈活運用、實事求是，對規劃編制應多研究實際問題，多聽各種意見，多熟悉政策、法規，才能真正做出有效的規劃方案，規劃才能得到有效實施。
　　【關鍵詞】管理視角；規劃方法缺陷；規劃方法改進與創新
　　1、當前規劃編制方法存在的問題
　　1.1、認識方面存在規劃編制與實施管理脫節
　　一方面，當前規劃編制方法大多是至上而下的開展工作，編制人員既有專業的自信，又掌握有國家編制辦法、技術規范的法寶，工作中常常對現狀問題和好的意見于不顧，規劃在無視地區差異、經濟差距、思想觀念差別和管理人才差勁的狀態下完成，成果評審也是系統內進行，走程序，即使出現地方不同意見，并不影響多數的評審結論，規劃自然就成了專家追求的理想目標，地方政府只能被動接受并消費規劃。另一方面，地方首長對規劃的認識和接受并非我們想象的樂觀，非工科專業背景的地方首長多數認為規劃就是約束地方活躍發展的繩索，制約地方首長意志實施的“攔路虎”，沒有規劃、發展自由度更大，但因國家政策和法規要求，必須是先規劃后建設，否則不能獲得土地和資金的支持，無奈只能先做規劃。至于規劃內容，只要解決當前的批地、爭資金等問題即可，其它并不在意，何況也沒心情和時間去關心和解讀。由此可知，地方首長對規劃編制目的與意義的認識與編制人員的認識相差太遠，一方是為國標、政策的落實而規劃，為學術而規劃，另一方是為獲取土地和資金而規劃，為完成上級下達的目標而規劃。兩者認識上的脫節，規劃必然很難實施。
　　1.2、規劃確定的目標與地方經濟社會發展狀況脫離
　　當前規劃編制的依據都是嚴格遵守國家法律、法規、政策和地方一定的實際情況，即國家法規、政策是貫徹執行的主體。地方實際情況是規劃考慮的重要因素，兩者地位不對稱。而我國是資源條件、經濟發展水平、科技力量、文化素質、人口人才聚集程度等方面發展在東西和南北地區差異懸殊的大國，其標準規范、政策的制定均采用的是全國平均水平，并沒有體現各地區的特殊性，按此標準制定的各項發展目標一般不符合欠發達地區的經濟社會發展狀態，地方政府也無力實施，但不按國家標準制定規劃發展目標，其規劃又很難通過審批。由此可知規劃編制是以什么問題為研究主體，將直接影響規劃的實施問題。
　　1.3、規劃編制過程中的宣傳和公眾參與不足，規劃缺乏應有的理解和支持
　　當前規劃編制大多是時間緊、任務重、市場化程度較高，由此帶來了規劃編制輕現場調查研究，重室內工作構思，方案匯報、評審時間短，規劃讓地方公眾了解與參與的時間很少，其效果是了解規劃的只有重視規劃的個別領導和組織編制規劃的部門，其它部門和領導基本不知道規劃編制是什么回事，編規劃干什么，加上收資過程中有關部門的不配合，認為增加他們工作麻煩，從而在一定范圍反宣傳等，在這樣狀態下編制出的規劃其知曉率、參與率、支持率和主動遵守率肯定不高，規劃實施的阻力自然就大，盡管城鄉規劃主管部門和上級政府采用行政命令手段去推行，他們也只是被動應負了事，不會有實質性的行動。
　　1.4、規劃文本表達形式與常規公文表達形式不一致，規劃得不到有效的理解，也增加了貫徹執行的難度。
　　規劃及其相關專業人才不足是全國的普遍狀況，加上東南沿海及發達地區對人才的高強度吸引，使得西部和欠發達地區的專業人才更是缺乏，再加上人才使用機制體制上的缺陷，造成了真正實施規劃管理的崗位上沒有專業人才，特別是遠離省會城市的縣城缺人才的矛盾更突出。而我們規劃文本傳統的表達方式確實很難讓非專業人員看明白，何況規劃的內容豐富，涉及的面廣，采用圖紙表達的多，這讓管理人員更是看得眼花繚亂、云山霧海。規劃成果缺乏解譯，其信息也就得不到傳播和讓人接受，規劃就得不到真正意義上的重視，其實施也很難了，規劃文本往往被當成文獻保存。
　　2、對城鄉規劃及其編制創新的理解
　　城鄉規劃從政策層面上看是一項公共政策，其內容是研究和解決城鎮空間布局與規模控制，科學合理確定城市、鎮的發展布局、功能分區、用地布局、制定有效的規劃實施保障措施，其目的是解決空間資源的優化配置，維護空間資源利用的公平性，促進能源資源的節約和利用，保障城市運行安全高效，綜合研究城鎮布局等問題，其實質是在一定經濟、社會、政治發展背景下，建立一套人與資源、人與建設協調發展的秩序。
　　城鄉規劃從管理層面看，則是地方黨委政府統一不同的發展意見，集聚各種發展思路，形成強大動力的平臺。城鄉規劃的前瞻性和可操作性決定，它是相對穩定的長遠目標與動態變化的階段性目標的有機結合體，是對城鎮（鄉）建設發展過程的引導與控制。
　　城鄉規劃編制是一項協調國家政策法規、地方發展實際及意愿，通過規劃語言形式表述，形成各方共同接受和支持的發展綱領性文件的工作。因此編制工作既要“吃透”國家政策與法規精神，更要注重研究地方發展階段和潛力，還要科學合理地整合各級領導、專家對地方提出的各種發展思路和要求，通過規劃思維進行深入研究、反復推敲、科學取舍，才能產生可行的成果，因而規劃不是靠某一人的聰慧就能完成的事，而是集體智慧的結晶，規劃成果的有效性就來自于規劃編制過程中參與人員所代表的廣泛性，所以規劃編制必須是在專家領銜基礎上走向公共參與的道路，才能使規劃的有效性得到充分體現。
　　3、規劃編制方法的改進和創新
　　3.1、在規劃編制內容方面：要遵循建設部“規劃編制辦法”的基本要求，同時還應突出現實問題研究，做到“詳”、“簡”有序。
　　規劃編制應從以規范化編制為主線展開工作，改變為以問題研究為主線展開工作，對城鎮存在的共性問題如性質、規模、用地布局、公共設施、給排水、電力電信、環衛等內容則按規范化要求編制完善；對城鎮不涉及的問題，如無江河通過城鎮的防洪，非設防城鎮的人防規劃，西部小城鎮的交通規劃，無工業區城鎮的環保，沒有條件使用管道燃氣城鎮的燃氣規劃等等，這些內容可以刪掉，對有特殊要求城鎮所面臨的問題，如旅游城鎮、古村鎮、地質災害威脅大的城鎮等，應增加編制內容，總之規劃編制應因城而異，認真分析研究城鎮現實與長遠存在的主要問題、政策、政府關注的主要矛盾，先制定工作方案與內容，然后針對性展開工作，制定切實可行的發展目標和實施措施，這樣才能真正指導和調控地方建設發展。
　　3.2、在理解與運用國家政策和規范標準方面，應兼顧政策、規范的強制性與地方實際情況，做到靈活運用與實事求是。
　　國家政策與規范是針對全面平均發展水平制定的，其中限制性條款與指標是針對發展較快的地區和城鎮，對需要加快發展的地區和城鎮針對性并不強，但也不能毫無道理地違反，應有強有力的依據推出落實目標與政策有困難的結論，從而制定切實可行的規劃目標和標準，使地方政府有信心和能力推動建設發展。
　　3.3、在規劃編制方法上應注重現場調研，關注各級領導思路和加強公眾參與溝通，做到規劃宣傳與實施貫穿于規劃編制全過程。
　　組織規劃編制是政府的職責，編制規劃是專業部門的工作，如何將規劃編制及其內容深入人心，并得到有效實施，則是規劃編制工作觀念轉變的問題。首先規劃編制人員要克服專業優勢感，克服“我的方案就代表科學與合理，我就能包辦城鎮發展問題”的激進情緒，要充分認識到自己在思維層面、知識結構層面、社會閱歷層面的局限性。換之的是要依靠組織、依靠團隊力量，尊重領導，相信群眾，虛心聽取不同意見并吸取合理的成分，溶入到規劃方案中。其次是要耐心進行深入的現場調研，努力了解和掌握不同城鎮的特性，以便于充分認識它，并判斷它所處的發展階段，從而才能準確的整合各種思路與意見，形成科學合理的方案。第三是注重現場調研的形式和效率，調研可分務實和務虛兩部分，務實主要是收集各種文字、圖紙方面資料作為規劃的基礎資料；務虛則主要是找有關領導、社會名人、基層群眾談他對城鎮發展歷程的記憶，當前城鎮存在問題的評價和城鎮將來發展的構想，從中尋找規劃思路的源泉。第四是認真履行規劃評審程序，規劃評審是規劃宣傳和公眾參與的最佳形式，應充分利用機會宣講規劃方案中的主張，認真聽取領導與公眾對規劃的希望與要求。評審中必然產生思想、觀點碰撞，我們應適時地引導他們將不合理的、不成熟的發展思路消化在這樣的碰撞中，即是讓公眾與公眾，公眾與領導互相說服，取得一致性意見，最后溶入規劃成果中，同時規劃內容也隨之溶入了公眾的心目中。
　　3.4、規劃文件表達應言簡意賅，圖紙表達要有視角沖擊力。
　　規劃文件包含規劃文本和說明書，其中說明書編寫體例是以規劃教科書為主線長期積壘形成的，具有內容完整、思序清晰、前后邏輯性強的特點，但也存在內容龐大、重點不突出，不適合快速解讀的缺點。為此，“編制辦法”要求增加規劃文本，同時賦予規劃文本與圖紙具有法定效力，說明書是對規劃文本與圖紙的解釋說明。目前的規劃文本基本上是說明書的濃縮版，同樣重點不突出，內容太多不便于閱讀。對此，應改進文本編寫體例，我認為：文本應只寫強制性內容、針對性研究問題的內容和政策關注、群眾關心的內容，并且這些內容只寫結論，其論證過程應放入說明書。從而達到文本簡練、易理解的目的。說明書編寫應將基礎資料及部分分析內容納入基礎資料匯編中，說明書只寫對文本條款的解釋與論證及文本中沒體現的內容，這樣就能減少很多文字的重復，減少規劃文件的總厚度。使規劃文件解讀適應不同的人群。如只了解規劃意圖的人群，則只看文本和主要圖紙即可，如想了解規劃意圖成因的人群，則應將文本與說明書、圖紙對照看，如還想研究核實規劃意圖是否合理、科學的人群，則應將文本、圖紙、說明書、基礎資料匯編同時看。在管理中可將文本、主要圖紙廣泛發放，說明書有限發放，基礎資料匯編則只發放到業務關聯度高的部門。這樣既能達到宣傳規劃，公眾了解并監督實施規劃的目的，也能減少行政成本。
　　圖紙是規劃意圖的直觀表現，在表達中應突出主題、色彩上要有視角沖擊力，讓人一目了然，對不是主題的內容應一律改為背景色，對與主題密切相關的內容與背景色相區別即可，這樣才不致于讓人看得眼花繚亂，才能讓人產生深刻記憶。
　　4、結語
　　從行政管理視角看，規劃編制方法是有很多需要改進的地方，無論是規劃理念、工作心態和規劃方法均有值得認真思考的問題，但規劃編制確有它一套特定的科學合理的規程與方法，并且在業內已形成了較強的思維定勢，同時改變后的方法是否都比當前的優越和奏效也很難說，因此規劃編制方法的改進應是漸進的、有選擇的，其方向應與國家法規和使用者的需求一致，本文通過對編制中某些問題的思考，提出改進創新的見解，目的是表明規劃編制方法確實需要改進和發展，否則它將沒有生命力，它的發展變化是需要行內外人士共同努力才能完成。

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