摘要：1999年修訂的《土地管理法》確立了我國最嚴格的耕地保護制度，經過10多年的發展與完善，取得了令人矚目的成就。當前，我國正處于全面建設小康社會、實現國民經濟第三步戰略目標的關鍵時期，土地利用狀況日新月異，實行最嚴格的土地管理制度，嚴格保護耕地，大力推進節約集約用地，促進經濟社會全面、協調、可持續發展，是我國現代化建設進程中的重大戰略性課題。作為地籍管理工作者，本文探討了如何從地籍管理角度促進耕地保護。
　　關鍵詞：地籍管理，耕地保護
　　
　　一、概述
　　溫家寶總理在2007年全國人民代表大會上指出：“在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫后代。一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線。”
　　耕地是土地的精華，耕地的數量和質量是糧食生產的基本條件，保持一定數量和質量的耕地是人類賴以生存發展的基礎，也是糧食安全關鍵所在。我國是發展中國家，是人口大國，農業大國，當前正處于全面建設小康社會、實現國民經濟第三步戰略目標的關鍵時期，隨著社會經濟的快速發展，農業現代化、工業化與城鎮化的推進以及生態環境保護等都對耕地資源產生了巨大的需求，加之人多地少的國情，使得耕地供需矛盾更加突出，耕地保護形勢嚴峻。
　　二、耕地保護的制度
　　1999年修訂的《土地管理法》確立了我國最嚴格的耕地保護制度，我國耕地保護的兩大政策框架是用途管制制度和耕地占補平衡制度。這兩大政策明確了土地管理工作重點從保障建設用地供應轉到切實保護耕地，轉變了土地管理的工作方式即從分級限額審批制度轉到用途管制制度。此后，都是以這兩項政策為主線，輔之以財稅等經濟手段，不斷完善耕地保護制度。
　　（一）、用途管制制度
　　我國的土地用途管制是國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。
　　土地利用總體規劃是在一定區域內，根據國家社會經濟可持續發展的要求和當地自然、經濟、社會條件，對土地的開發、利用、治理、保護在空間、時間上所做的總體安排和布局，是國家實行土地用途管制的基礎。土地利用總體規劃屬于宏觀土地利用規劃，根據我國行政區劃，規劃分為全國、省（自治區、直轄市）、市（地）、縣（市）和鄉（鎮）五級，即五個層次。上下級規劃必須緊密銜接，上級規劃是下級規劃的依據，并指導下級規劃，下級規劃是上級規劃的基礎和落實。
　　（二）、耕地占補平衡制度
　　“耕地占補平衡”于1999年提出，指的是非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。
　　2008年國土資源部下發《關于進一步加強土地整理復墾開發工作的通知》（國土資發〔2008〕176號），提出“從2009年起，除國家重大工程可以暫緩外，非農建設占用耕地全面實行‘先補后占”’。“部每年年底前對各省（區、市）土地整理復墾開發項目和補充耕地計劃完成情況進行考核，達到或超出計劃任務的，給予建設用地計劃指標傾斜；非農建設項目占用耕地占補平衡不落實的，扣減相應新增建設用地計劃指標。”
　　2009年《國土資源部關于全面實行耕地先補后占有關問題的通知》（國土資發〔2009〕31號）進一步強調，“各級地方國土資源部門在編制年度土地利用計劃時，應充分考慮本地區補充耕地能力。按照差別化管理的原則，對補充耕地能力不足的或落實不好的，相應減少新增建設用地占用耕地的計劃指標，通過‘以補定占’，形成耕地占補平衡倒逼機制。”
　　（三）、耕地占用稅
　　耕地占用稅，占用耕地建房或者從事非農業建設的單位或者個人，依照規定繳納耕地占用稅。耕地占用稅以納稅人實際占用的耕地面積為計稅依據，按照規定的適用稅額一次性征收。占用基本農田的，適用稅額應當在規定的當地適用稅額的基礎上提高50％。
　　《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》于1987制訂，2007年修訂，修訂后的條例提高了稅額標準，統一了內、外資企業耕地占用稅稅收負擔，取消了對鐵路線路、飛機場跑道、停機坪、炸藥庫占地免稅的規定，加強了征收管理。
　　（四）、新增建設用地的土地有償使用費
　　新增建設用地的土地有償使用費，是指國家在新增建設用地中應取得的平均土地純收益。國務院或省級人民政府在批準農用地轉用、征用時，土地有償使用費由取得新增建設用地的縣、市人民政府繳納，目的是通過各級政府來控制新增建設用地規模。
　　2006年《關于調整新增建設用地土地有償使用費政策等問題的通知》（財綜〔2006〕48號）提高了新增建設用地土地有償使用費征收標準；調整地方分成的新增建設用地土地有償使用費管理方式，從2007年1月日起，地方分成的70％部分，一律全額繳入省級（含省、自治區、直轄市、計劃單列市，下同）國庫；調整中央分成的新增建設用地土地有償使用費使用辦法，從2007年1月日起，中央分成的新增建設用地土地有償使用費，由財政部會同國土資源部主要參照各地國土資源管理部門核實的截至上一年底基本農田面積和國家確定的土地開發整理重點任務分配給各省、自治區、直轄市、計劃單列市，并向中西部地區和糧食主產區傾斜，專項用于基本農田建設和保護、土地整理、耕地開發等開支。各省、自治區、直轄市、計劃單列市分成的部分，加上中央財政專項分配的新增建設用地土地有償使用費，統一由省級財政部門會同國土資源管理部門，主要參照各地國土資源管理部門核實的截至上一年底基本農田面積、國家和省級確定的土地開發整理重點任務分配給市、縣，專項用于基本農田建設和保護、土地整理、耕地開發等開支。
　　（五）、基本農田保護制度
　　基本農田，是指按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需求，依據土地利用總體規劃確定的不得占用的耕地。基本農田是耕地中的精華，實施更為嚴格的保護。
　　三、加強地籍管理，促進耕地保護
　　（一）、充分應用土地資源調查成果，保持數據成果的準確性和現勢性
　　真實、準確、現勢性強的土地資源調查成果數據為各級政府和有關部門制定國民經濟計劃和有關政策、加強土地資源管理、合理利用資源、切實保護耕地，發揮國土資源在經濟社會發展中的宏觀調控作用提供了基礎數據保證。利用第二次土地調查形成的土地利用現狀數據、遙感影像數據，結合每年度的土地利用現狀變更調查，確保數據的準確性和現勢性。充分應用土地資源調查成果，可以通過以下幾個方面促進耕地保護。
　　1、保障土地利用總體規劃修編
　　21世紀前20年是我國邁向第三步戰略目標的關鍵時期，土地資源供需矛盾將進一步加大。要通過土地規劃修編，進一步加強土地宏觀調控和用途管制，促進耕地保護，土地利用總體規劃是否合理、是否科學，將直接影響國民經濟發展的大局和全面協調可持續發展目標的實現。而保障修編的重要基礎之一就是真實、準確、現勢的土地利用現狀數據。
　　2、促進基本農田保護
　　我國人均耕地面積遠遠低于世界人均耕地面積的平均水平，通過土地資源調查，尤其是全國第二次土地調查，結合每年度的土地利用現狀變更調查，查清基本農田和耕地的真實狀況，查清基本農田和耕地的數量、質量和分布等情況，為耕地保護提供真實、可靠基礎數據。
　　3、為國民經濟宏觀調控提供依據
　　當前，土地管理成為參與宏觀調控的重要手段之一。掌握土地利用狀況，是嚴格土地管理、加強土地調控的現實需要。通過土地調查，全面掌握建設用地、農用地特別是耕地、未利用地的數量和分布，掌握城鎮、村莊以及獨立工礦區內部工業用地、基礎設施用地、商業用地、住宅用地以及農村宅基地等各行業用地的結構、數量和分布，掌握批而未供地、供而未用地和用而未盡地的數量和分布，是政府科學決策，貫徹落實國家宏觀調控政策，及時調整供地方向和規模、確保國民經濟持續、協調發展的前提條件，也是挖掘土地利用潛力、實現城鄉統籌、大力推進節約集約用地的基本前提。
　　4、為地類審查提供基礎資料
　　依據各階段土地資源調查形成的數據成果和數據庫作為土地征（占）地審批、土地復墾整理開發審批、城鄉建設用地增減掛鉤審批中地類審查的基礎，嚴格審核地類變更的合理性，從而加強用途管制，確保耕地總量動態平衡和占補平衡的數量和質量。
　　土地復墾整理開發是實現耕地總量動態平衡和占補平衡、守住18億畝耕地紅線的重要手段，是保障國家糧食安全的重要抓手，是保障建設用地需求，促進經濟社會可持續發展的重要抓手。利用第二次全國土地調查成果形成的后備資源數據庫作為土地整理復墾開發立項的科學依據，為確保耕地占補平衡奠定堅實基礎。
　　5、全國“一張圖”工程
　　全國“一張圖”工程是在充分利用第二次土地調查、土地利用動態遙感監測和年度土地變更調查等成果的基礎上，結合國土資源管理應用需求，開展全國土地調查與監測，實現國家掌握真實準確土地數據、加強國土資源監管和土地宏觀調控、堅守18億畝耕地紅線的必要舉措。全國“一張圖”工程，以第二次全國土地調查底圖為基礎，生產覆蓋全國的最新遙感正射影像圖，與以前影像或農村土地調查數據庫相比較方式，監測以新增建設用地為主的地類變化，保障數據的現勢性和真實性，維護調查成果的生命力。據了解國土資源部計劃每年開展全國全覆蓋“一張圖”工程，與國土資源的計劃、審批、供應、補充、開發、執法等行政監管系統疊加，共同構建統一的綜合監管平臺，實現資源開發利用的“天上看、網上管、地上查”，從而實現資源動態監管的目標；實現從“以數管地”到“以圖管地”的轉變；完善國土資源監管系統。
　　（二）、加快推進農村集體土地確權登記發證，落實最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度
　　1、明晰產權，提高土地資源的配置效率
　　土地作為重要的資源和資產，是人類賴以生存的基礎，是國家財富的源泉，也是土地所有者和使用者最基本、最重要的不動產。土地確權登記發證的過程，是進一步查清宗地的權屬、面積、用途、空間位置，建立土地登記簿的過程，也是摸清土地利用情況的過程，全面查清集體土地所有權、集體土地使用權、國有土地使用權狀況，全面完成農村集體土地登記發證工作，從而改變農村土地管理基礎薄弱的狀況，夯實管理和改革的基礎，明確土地所有者和使用者的合法權益，實現全國農村城市土地全覆蓋，使得每塊土地都有自己合法的身份證，可以進一步激發農民保護耕地、節約集約用地的積極性,有利于維護社會的和諧穩定，統籌城鄉發展，保障土地資源的合理利用，保障土地交易安全與有效，規范和發展現代土地市場，提高土地資源的配置效率。
　　按照《國土資源部財政部農業部關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》（國土資發[2011]60號）要求，嚴格實行憑證管地制度，將集體土地證作為集體建設用地流轉、城鄉建設用地增減掛鉤、土地征收等管理與審批的重要依據。
　　嚴格加強集體土地確權登記發證的審批。農村居民建住宅要嚴格按照所在省、自治區、直轄市規定的標準和申請條件，依法取得宅基地。對宅基地和集體建設用地違規占用耕地的，要嚴肅處理，不予確權登記發證。
　　2、輔助土地稅費收繳
　　通過農村集體土地確權登記發證，查清宗地的權屬、面積、用途、空間位置等基本信息，建立土地登記簿，登記基本農田等信息，為耕地占用稅、新增建設用地土地有償使用費等相關土地稅費的收繳提供依據，從而促進耕地保護。
　　
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