【摘要】環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)同步發(fā)展的主要法律手段。它要求我們?cè)谧龀鲇嘘P(guān)經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)的宏觀決策如有關(guān)的政策、規(guī)劃和計(jì)劃，以及各種開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)之前,考慮其對(duì)環(huán)境可能造成的各種影響,以減輕或避免對(duì)環(huán)境的不良影響。本文對(duì)國(guó)內(nèi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度研究和實(shí)施的現(xiàn)狀進(jìn)行了闡述和分析，提出了完善中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的一些建議。
　　【關(guān)鍵詞】中國(guó)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)問題建議
　　全球性的環(huán)境問題越來越得到人們的重視，自身生存環(huán)境質(zhì)量能否得到改善，環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作發(fā)揮著不可替代的作用。我國(guó)提出科學(xué)發(fā)展觀，大力推進(jìn)節(jié)能減排工作，制訂了《環(huán)境評(píng)價(jià)辦法》但是，我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中還是存在一些問題。我們要通過對(duì)現(xiàn)存問題的研究，從而提出相應(yīng)的改進(jìn)措施，使環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作得以順利而行之有效的開展，從而使得經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。健全環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的全面推行、促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展具有重要的保障作用。
　　一、我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度存在的問題
　　1環(huán)境評(píng)價(jià)制度中政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)的缺失
　　我們可以看到20世紀(jì)50年代的“大躍進(jìn)”政策、80年代中后期提出的“大礦大開、小礦放開,有水快流,國(guó)家、集體和個(gè)人一起上”以及支持工業(yè)“十五小”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“遍地開花”等政策,所造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題至今仍然沒有完全消除,完整的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)范圍應(yīng)該包含政策、規(guī)劃和計(jì)劃,中國(guó)目前的環(huán)評(píng)實(shí)踐,沒有包含政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)。由于政策是政府機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期內(nèi)的奮斗目標(biāo),所遵循的行動(dòng)原則、完成的明確任務(wù)、實(shí)行的工作方式、采取的一般步驟和具體措施,具有權(quán)威性、強(qiáng)制性、全局性和長(zhǎng)期性,由政策失誤所帶來的環(huán)境污染和生態(tài)破壞遠(yuǎn)大于建設(shè)項(xiàng)目。因而政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)該是戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的題中應(yīng)有之義。
　　2對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的角色定位認(rèn)識(shí)上還存在誤區(qū)
　　不管是廣大的公眾還是環(huán)境監(jiān)管部門對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度還是存在一定的認(rèn)識(shí)偏差。我國(guó)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)是通過對(duì)規(guī)劃實(shí)施后可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行分類、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，將環(huán)境因素納入到?jīng)Q策過程中。規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)對(duì)規(guī)劃起著“評(píng)判員”的作用，目的不是編制規(guī)劃，更不能用環(huán)評(píng)來代替規(guī)劃。
　　3環(huán)境評(píng)價(jià)中公眾參與度低
　　公眾是一切工作的基礎(chǔ)，環(huán)境保護(hù)更加不能脫離群眾。就環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，公眾參與是指“公民有權(quán)通過一定的途徑參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的活動(dòng)，使得該項(xiàng)活動(dòng)符合公眾的切身利益”，包括決策參與、過程參與和末端參與。目前，在我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法律體系中，除了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)公眾參與做了一些制度性的規(guī)定外，其他法律都只是原則性“宣誓”，沒有使公眾參與落到實(shí)處。
　　4環(huán)境評(píng)價(jià)審批機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善
　　建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件僅由環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和控制機(jī)制，這很有可能導(dǎo)致行政審批權(quán)力過大引起的腐敗問題。《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第7條、第13條和第22條的相關(guān)規(guī)定表明，對(duì)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)和審批機(jī)關(guān)在某種意義上是重合的，這容易使政府為了地方、短期的目標(biāo)而作出不利于環(huán)境保護(hù)甚至蒙混過關(guān)的行為，滋生腐敗，嚴(yán)重破壞環(huán)境，對(duì)人類造成重大損失。
　　5不能實(shí)行完整的環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)
　　雖然近年來,中國(guó)關(guān)于戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的研究和實(shí)踐取得了一些經(jīng)驗(yàn),但尚缺乏一個(gè)包括環(huán)境評(píng)價(jià)及預(yù)測(cè)、決策實(shí)施、跟蹤評(píng)價(jià)及調(diào)整在內(nèi)的完整的項(xiàng)目可供參考。宏觀決策的實(shí)施和環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)同步進(jìn)行,一是可以積累戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn),二是可以及時(shí)彌補(bǔ)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告中環(huán)保措施的不足,解決決策實(shí)施中出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境問題。但是我們現(xiàn)在的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度往往不能包含完整的跟蹤評(píng)價(jià)，這使得有些環(huán)保政策前緊后松，使其現(xiàn)實(shí)效果大打折扣。
　　二、完善我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的建議
　　由于我國(guó)實(shí)行的中國(guó)特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展制度，這就使得我們不能直接照搬國(guó)外現(xiàn)成的模式，而應(yīng)建立和形成一套具有中國(guó)特色的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中存在的問題，借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，本文從以下幾個(gè)方面提出完善我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的建議。
　　1重視替代方案遵循擇優(yōu)原則
　　國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明,替代方案是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的重要組成部分。依美國(guó)環(huán)境政策法,替代方案是可以代替建議行動(dòng)之目的的行動(dòng)方案。科學(xué)決策遵循擇優(yōu)原則,即通過對(duì)多個(gè)方案對(duì)比權(quán)衡,確定最佳選擇。環(huán)境評(píng)價(jià)制度作為一項(xiàng)決策綜合機(jī)制,其目的在于為決策者提供關(guān)于擬議行動(dòng)及其各種替代方案的環(huán)境影響信息,從而使其能夠確定任何情況下在環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面都是最佳的選擇方案,理應(yīng)包含替代方案。
　　2加深規(guī)劃環(huán)評(píng)的力度
　　從項(xiàng)目環(huán)評(píng)進(jìn)入到戰(zhàn)略環(huán)評(píng),標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境與資源立法步入到了一個(gè)新的階段。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中,指標(biāo)用于衡量、表征、描述環(huán)境現(xiàn)狀,預(yù)測(cè)環(huán)境影響,比較不同可選方案的環(huán)境效應(yīng),跟蹤監(jiān)測(cè)戰(zhàn)略行為實(shí)施后的環(huán)境質(zhì)量的變化及其與環(huán)境目標(biāo)之間的差值。評(píng)價(jià)指標(biāo)是環(huán)境影響評(píng)價(jià)內(nèi)容的定性與定量化表現(xiàn)形式,而評(píng)價(jià)方法是對(duì)指標(biāo)進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)、得出評(píng)價(jià)結(jié)論的工具和手段,二者共同影響著環(huán)境影響評(píng)價(jià)的質(zhì)量。而這兩方面正是目前環(huán)境影響評(píng)價(jià)的薄弱之處,指標(biāo)體系的建立更需要在實(shí)踐中逐步完善。我國(guó)幅員遼闊,地域差異顯著,只能建立籠統(tǒng)而概括的通用指標(biāo),落實(shí)到具體地區(qū)時(shí),應(yīng)根據(jù)具體情況進(jìn)行具體分析。因此,一方面,應(yīng)通過組織優(yōu)秀的環(huán)境影響評(píng)價(jià)專家和工作人員開展不同類型、不同層次、不同行業(yè)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)踐研究,進(jìn)一步開發(fā)適合國(guó)情及具有地方特色的方法學(xué)和指標(biāo)體系。另一方面,通過加強(qiáng)國(guó)際交流與合作,借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn),不斷充實(shí)和完善我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。
　　3重視民主決策作用，完善公眾參與制度
　　隨著我國(guó)民主法治建設(shè)的推進(jìn)，我國(guó)公民參與國(guó)家決策的熱情也將越來越高。環(huán)境影響評(píng)價(jià)也應(yīng)適應(yīng)這種發(fā)展趨勢(shì)，積極引導(dǎo)我國(guó)公民開展公眾參與，細(xì)化并完善公眾參與制度。首先，應(yīng)健全信息公開制度，保障公民的知情權(quán)；其次，擴(kuò)大公眾參與的范圍，除國(guó)家規(guī)定需要保密的情況，任何決策的環(huán)境影響評(píng)價(jià)都應(yīng)開展公眾參與；再次，在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》相關(guān)配套法規(guī)或條例中詳細(xì)規(guī)定公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的階段、內(nèi)容與方式，環(huán)評(píng)文件的獲取途徑，以及反饋意見的處理；最后，對(duì)未按法律要求在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中開展公眾參與的政府機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，進(jìn)行明確的規(guī)定。此外，環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)重視相關(guān)部門和專家的參與，聽取不同部門、不同領(lǐng)域?qū)＜覍?duì)環(huán)評(píng)文件的意見。相關(guān)部門和專家掌握較多專業(yè)知識(shí)，他們提出的意見一般比較有針對(duì)性和建設(shè)性。
　　4法律是基礎(chǔ)完善法律體系
　　將環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度法律化，走法治道路是一切的根本。我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》還是存在一些漏洞，應(yīng)該制定實(shí)施細(xì)則更加細(xì)化建設(shè)者、評(píng)價(jià)者、審批者三者的具體職責(zé)。例如第31條對(duì)于擅自開工建設(shè)的項(xiàng)目只規(guī)定了由有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)；逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，可以處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款，對(duì)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。而對(duì)于擅自開工建設(shè)造成的環(huán)境污染或者破壞并沒有做出“恢復(fù)原狀”的規(guī)定，僅僅要求以罰款來彌補(bǔ)環(huán)境損失是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在追究法律責(zé)任中只考慮到經(jīng)濟(jì)效益，而忽視生態(tài)效益的重要性是違背可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略思想的。另外，應(yīng)對(duì)未采納公眾意見造成嚴(yán)重后果的行為追究法律責(zé)任。
　　5加強(qiáng)對(duì)政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)的理論體系和工作方法的研究力度
　　現(xiàn)階段，我國(guó)政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)面臨的主要障礙仍是缺乏自己的理論與方法體系，這大大制約了政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)際應(yīng)用和制度建設(shè)。而項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)理論和方法體系經(jīng)過長(zhǎng)期的研究和實(shí)踐已比較成熟，規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的技術(shù)手段雖然還有待提高，但相關(guān)研究也較為充分。作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重要組成部分，政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)的研究和試驗(yàn)工作可以由專門的機(jī)構(gòu)開展技術(shù)方法的開發(fā)、組織與協(xié)調(diào)工作和教育培訓(xùn)等活動(dòng)，從而為實(shí)踐應(yīng)用和制度建設(shè)奠定基礎(chǔ)。
　　三、小結(jié)
　　建立符合可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，需要長(zhǎng)期探索和努力，除了加強(qiáng)相關(guān)的基礎(chǔ)研究工作外，還應(yīng)包括可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系的建立和完善、環(huán)境影響價(jià)值評(píng)估方法的研究和完善以及綜合評(píng)價(jià)方法論研究和決策支持系統(tǒng)的開發(fā)等等。從而確保人類行為在保護(hù)自然環(huán)境和資源、公眾健康、改善環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)社會(huì)公平的前提下，實(shí)現(xiàn)人類生存的生態(tài)環(huán)境良好的目的，更好地建立起結(jié)合社會(huì)—經(jīng)濟(jì)—環(huán)境目標(biāo)于一體的系統(tǒng)化的管理程序。
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