摘要：隨著工業化與城市化的快速發展，我國城市的區域和范圍必然要擴大，大量的農村土地必然會轉化為城市建設用地。因此，農村土地進入城鄉建設用地市場的方式，過程必然關系到城市化進程的速度和質量，關系到城鄉社會的和諧與穩定。
　　關鍵詞：統一建設必要性；問題；措施
　　黨的十七屆三中全會審議通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，要求逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過有形的土地市場，以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有同等權利。《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》指出，要深化土地管理、戶籍制度改革，建立城鄉統一的建設用地市場和人力資源市場。
　　一．建立城鄉統一建設用地市場的必要性
　　1.破除城鄉二元制結構，進而縮小城鄉差距
　　城鄉二元制的實行,將國有建設用地市場和集體建設用地市場無形的分離。自推行國有建設用地市場制度改革以來，國有建設用地出讓制度逐步形成了以掛、招、拍等方式，建設用地市場得到了很大完善。而集體建設用地市場如同子虛烏有，又受各方面條件的限制，權利得不到施展，因而集體建設用地的經濟價值難以得到體現，相反只能以變相流轉的方式出讓土地，致使集體組織得不到應有的利益。隨著工業化、城市化快速推進以及新農村建設的啟動，經濟建設和社會發展對非農建設用地需求不斷擴大，農村土地尤其是城市郊區農地的價值日益提升，農地流轉的隱形市場普遍存在。為此，迫切需要建立統一的城鄉土地市場，以規范和高效利用農村集體土地，打破城鄉二元結構，縮小城鄉經濟差距，促進區域協調發展。
　　2.盤活農村集體建設用地，提高土地利用效率
　　由于我國農業發展的相對滯后，大量農村剩余勞動力在城市找下工作，其中一部分人在城市購置了房產,實現了在城市的定居，而在農村還滯留有宅基地長期擱置不用。依照現行土地財產制度，這些土地既不能上市流通，也不能另做別用，造成了資源的極大浪費。通過建立城鄉統一的建設用地市場，可以將低效、閑置的集體建設用地，統一服務于城鄉各項建設，進而盤活農村集體建設用地，提高土地利用效率，緩解土地需求的壓力。
　　3.提高建設用地效益，增加農民和集體收入
　　參照國外的一般經驗，農村人口減少，農村建設用地數量也應該大量減少。但是呈現在我們眼前的確實另一番現象：農民在城市僅屬于流動人口，往返與城市和農村，農村人口其實沒有下降。農民在城市通過打工積累財富回到農村，在農村建設新房，出現了許多一戶二宅，多宅的現象，導致村莊建設面積無限的擴大和社會財富的分散[3]。改革開放以來，農村的收入水平雖然有了很大的提高，但其中很大一部分收都投入了房子里，被迫減少其他消費。農村的房子還沒有產權證，目前還無法抵押和流通。另外，農村村民自建房的容積率太大，基本上每戶都存在，實際使用面積大大小于實際的建筑面積，閑置率很高。所以這部分建設用地能夠有效流轉或集約利用，農民和村集體都能從中獲得很大一部分收入。
　　4.緩解城市建設用地市場緊張，使房地產價格逐步趨于理性
　　2008年國務院對《全國土地利用規劃綱要》的批復，保護18億畝耕地已是絕對不能突破的紅線，農用地轉為建設用地將受到最嚴格的限制。在城市化進程中，建設用地緊張的局面越來越嚴重。這時將農村建設用地通過市場流轉進入城市建設用地，那么城市建設用地緊張的局面將大大緩解。逐步消除社會對建設用地的投機和炒作，使房地產價格逐步趨于理性。因此，城鄉統一建設用地市場是理性的選擇。
　　5.縮小城鄉差距，統籌城鄉發展
　　集體建設用地使用權流轉是縮小城鄉差距重大舉措。按照落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求，堅持城鄉統籌發展，走工業反哺農業、城市支持農村的道路，把農村基礎設施建設納入公共財政范圍，逐步改變城鄉二元結構，努力消除城鄉協調發展的體制性障礙，促進資源在城鄉之間合理配置。
　　二、建立城鄉統一建設用地市場遇到的問題
　　1．制度不完善阻礙構建城鄉統一建設用地市場
　　《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》要求逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。構建城鄉統一建設用地市場存在著制度性障礙，如農村集體經營性建設用地存在著產權不清、產權內容等諸多弊端。現行的土地制度無法適應市場經濟配置資源的需要和城鄉統籌發展的要求，導致集體土地不能直接進入建設用地市場。同時由于土地要素配置時間長、效率低、交易成本過高，造成土地閑置、浪費和稀缺并存。
　　2.農村社會保障體系的不完善影響城鄉統一建設用地市場的建立
　　社會保障體系在農村尚未建立，因此土地是農民安身立命的保障。在沒有完善農村社會保障體系的情況下，允許農村土地進入城鄉建設用地市場，會引起農地的升值，一些農民貪圖眼前利益，轉讓宅基地和房產。而后由于諸多原因導致破產，喪失收入來源使其生活沒有了保障。所以政府部門在引導農村建設用地入市時，應同時健全農村社會保障體系，使農民沒有后顧之憂。
　　3.農村耕地保護面臨巨大壓力
　　當前農村由于各種各樣的原因將農村耕地變為城市建設用地的情況還時有發生，致使我國耕地面積已逼近“十八億畝紅線”，農村耕地面臨巨大壓力。農村建設用地市場放開，必然帶動土地價格的上漲，大大提高農民轉讓土地的收益。可能引發局部地區城鄉建設占用耕地，導致耕地數量下降，給耕地保護帶來巨大的壓力。
　　4.集體建設用地所有權不明確將影響建設用地市場的進程
　　由于集體土地所有權主體界定不嚴，帶有較大的不確定性與變動性，更缺乏明晰化和規范化的土地產權主體。《憲法》中規定農村土地歸集體組織所有，但沒有對集體本身作一個明確的定義：《土地管理法》中規定了3個農民集體,即鄉鎮農民集體、村級農民集體以及村內農民集體,但是依據誰經營管理,土地就歸誰所有的劃分方式既不合理也不科學。而在現實操作中,大部分農民對于土地歸誰所有都存在疑惑,村內生產小組與村委會對于農村土地都有一定的管理權和控制權。因此,農村土地的所有權主體極其不明晰,這對于城鄉土地市場一體化進程中供給主體的培育極為不利,容易造成利益糾紛[2]。但在現實生活中,國家是土地的實際所有者,即使是集體組織享有的那一部分土地產權,也缺乏真正明確的組織載體,造成土地的所有權不明確。
　　三、城鄉建設用地一體化的政策建議
　　1.健全相關法律制度，使符合條件的農村建設用地進入市場
　　集體建設用地進入市場首要障礙是現行的土地管理法規，要使城鄉建設用地市場健康，有序，規范的發展，必須修改相關的法律條款，為城鄉統一建設用地市場提供法律上的保障。必須修改《土地管理法》中關于單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。農村集體所有的土地的使用權不得出讓，轉讓或者出租用于非農業建設等規定，開放城鄉建設用地市場，使農村建設用地在符合相關規劃的條件下進入建設用地市場。
　　2.制定有效的土地收益分配政策，促進農村社會保障體系的建設
　　農民將土地直接流轉城鄉建設用地市場的目的就是分享城市化過程中土地流轉的差級收益，因此制定合理的土地收益政策，將城鄉結合部的高額土地利潤，平衡給升值空間相對較小的農村，以實現社會公平。在社會保障制度不健全的情況下，農村又土地承載著社會保障的功能，因此必然減低農民流轉土地的積極性，必然會給城鄉統一建設用地市場帶來阻力。為了促進建設用地市場的發展，必須相應的構建農村社會保障體系，以此來保證失地農民的最低生活水平。
　　3.做好集體建設用地市場的確權工作，賦予農民完整的土地產權
　　明確產權要依靠土地登記確權，實行土地統一登記發證制度。集體所有的土地，依據已確認的所有權、建設用地使用權登記造冊，核發土地權利證書，確認所有權及建設用地使用權。依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。避免土地流轉過程中的權屬糾紛，維護合法權益。賦予農民完整的土地權利，包括占有，使用，收益，轉讓，入股，租憑等。
　　4.科學編制土地利用總體規劃，嚴保死守18億畝耕地紅線
　　目前，新一輪我的土地利用規劃正在編制。各級土地管理部門要根據本地經濟發展的需要，制定符合實際的土地利用總體規劃。另外，國土資源部門也必須嚴格執行土地利用總體規劃。一是本著集約利用的原則，將各類用地集中連片；二是嚴格控制耕地你非農化，使用耕地必須符合土地利用總體規劃和土地年度計劃；三是落實嚴格的耕地占補平衡，占用耕地后必須補充相等數量和相同質量的耕地。唯有如此，才能做到確保18億畝耕地紅線。
　　參考文獻
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