摘要：在城市規劃施行過程中，總難免遇到規劃調整的情況。規劃調整的原因有很多，但大部分原因是出于理性規劃與市場規則的沖突所導致的妥協。如何平衡“理性規劃”與“市場規則”，土地開發權是個挈入點。確立土地發展權，并制定一套合理的發展權轉移制度是平衡“理性規劃”與“市場規則”的新途徑。
　　關鍵詞：土地發展權，理性規劃，市場規則，發展權轉移
　　正文：
　　1. 引言
　　城市規劃的制定總是基于保障社會公共利益最大化的原則，因而對于城市中不同的區位或地塊制定不同的開發強度。這是“理性規劃”的初衷。但當城市規劃付諸施行，進入市場機制控制的范疇，控規所代表的“理性規劃”初衷往往遭遇被修改的境地。理想規劃無法實施，于是就出現了常有的控規被調整的現象。其實不是理性規劃的錯，也不是市場規則太專橫，是它們之間缺乏一個溝通的介質，一條聯系彼此的橋梁——土地發展權。
　　2. 土地發展權的概念
　　不同的學者對土地發展權有著不同的理解。筆者在此采用較為廣泛的定義：土地發展權（又稱土地開發權），是指對土地在利用上進行再發展（開發）的權利，包括在空間上向縱深方向發展，及在使用時變更土地用途的權利。
　　3. 國外的土地發展權運行機制
　　目前不少國家已經建立起較為完善的土地發展權制度。如美國、英國、日本、加拿大、法國等。分析這些發達國家的土地發展權制度，主要有三種類型。
　　（1） 美國模式——私有制的土地發展權
　　土地發展權屬于土地所有者，并在一定區域內土地發展權可以轉讓。政府為了保護自然資源，控制城市發展規模，向土地所有權人購得土地發展權，控制土地開發。
　　（2） 英國模式——公有制的土地發展權
　　土地發展權直接歸屬于國家所有。土地所有者要改變土地用途性質必須向國家購買土地發展權。
　　（3） 法國模式——公私共享式的土地發展權
　　土地發展權在一定范圍內歸土地所有者所有，超過范圍部分的土地發展權歸國家所有。
　　4. 我國土地發展權現狀
　　（1）我國土地發展權現狀
　　我國目前相關法律只對土地所有權和使用權有所規定，對土地發展的權力并無明確界定，但這并不意味著我國土地發展的權力不受控制。事實上，在我國城市建設過程中，制定城市規劃并對土地進行開發控制就是我國城市用地發展權國有屬性的直接體現。對于我國土地的發展權現狀，可以從土地類型來進行分析。以一個城市行政單位為例，一個行政市的范圍包括城市建設用地和非建設用地：
　　① 城市建設用地——國家公有
　　城市建設用地中不同地塊的土地性質、建設強度等都是從總體規劃至控制性詳細規劃來逐步確定，城市建設用地的發展權為國家所有。國家通過城市規劃行使其對城市建設用地的土地發展權。
　　② 非城市建設用地
　　本文所指的城市建設用地不僅包括規劃范圍內的城市非建設用地，還包括規劃范圍外的區域，包含村莊、農田、山體、水域等。在此，筆者將其劃分為以下兩類：
　　 禁建區及其他被控制建設的用地——國家公有
　　此類用地的發展權力顯然受控，其土地發展權為國家所有。
　　 村莊、農田、山體、水域等其他用地——不確定
　　2007年《中華人民共和國城鄉規劃法》明確規定：“縣級以上地方人民政府根據本地農村經濟社會發展水平，按照因地制宜、切實可行的原則，確定應當制定鄉規劃、村莊規劃的區域。”這表明：村莊農田的土地發展權具有不確定性。被列入鄉規劃或村莊規劃范圍內的村莊、農田、山體、水域等，其土地發展權均為國有或集體所有（我國某些地區有集體承包用地的試點案例）；而鄉、村莊規劃范圍之外的村莊田地，其發展權均控制在村民手上。在這些區域內，村民可以任意占用農田、挖山填水、自由建房。
　　綜合以上各類情形，可歸納我國土地發展權現行情況，與美、英、法三種土地發展權運作模式進行比較：
　　表土地發展權運作模式比較
　　國別 土地所有權 土地使用權 土地發展權
　　美國 私有 私有 私有（國家向私人購買土地發展權）
　　英國 私有 私有 國有（私人開發須向國家購買）
　　法國 私有 私有 公私共享（一定范圍內私有，超過該范圍的國有）
　　中國 公有 私有 城市建設用地 國有
　　   非城市建設用地 禁建區及其他控制建設用地 國有
　　    村莊、農田、山體、水域等其他用地 不確定
　　     鄉、村莊規劃區域內 國有/集體所有
　　     鄉、村莊規劃區域外 私有
　　（不受法律保護）
　　
　　（2）我國土地發展權歸屬的不同觀點
　　對于我國土地發展權的歸屬問題，現在社會上存在著三種主流觀點：
　　① 私有式——土地發展權歸屬土地所有者所有
　　該觀點認為：根據市場經濟原則，權利本身有價，獲得使用權的農民應該獲得使用權所帶來的利益。
　　② 公有式——土地發展權歸屬國家所有，使用者若開發必須先向國家購買發展權
　　該觀點主要有兩方面理由：
　　理由一——如農用地轉為建設用地，土地的開發或發展利益的存在使其售價暴漲。所有該利益不能由土地所有者（或使用者）無償占有。（胡蘭玲）
　　理由二——從土地開發利用規劃角度來看，對一塊地的開發利用，需要縱觀全局通過城市規劃來統籌安排，若由集體經濟組織和農民個人自由行使發展權，易造成對土地的盲目利用。
　　③ 公私共有式——農村集體經濟組織只擁有部分土地發展權
　　公私共有式觀點認為：可以將土地發展權進行劃分。國有土地和大部分集體土地的發展權歸屬為公有，部分農村集體非農建設用地的發展權歸農民自由支配。這種方式能夠提高農民的積極性，降低農村土地改造尤其是城中村改造的實施難度。
　　5. 土地發展權與城市規劃的意義——制定土地發展權制度的必要性
　　城市規劃是國家行使土地發展權的直接方式。理性規劃通過控規控制建設城市理想空間。然而，控規導致相同條件地塊的開發程度不同，從而產生不同的土地價值。因此，我們質疑：如此因規劃造成的土地價值差異是否公平？
　　從規劃的角度出發，規劃導致的“不公平”是出于塑造城市形象，保障公共利益，人為地使相同地塊產生不同的開發強度。而從市場的角度出發，相同條件下的地塊應該具備有同樣的土地開發價值。在利潤最大化的利益驅動下，土地價值的公平化在開發商手中得到了實現，于是，控規調整最終使理性規劃變成了“墻上掛掛”。
　　土地發展權作為一項新的土地權利，成為土地價值的衡量因子，為平衡理性規劃與市場
　　規則提供可能。土地發展權表征的是具有相同條件的土地具有相同的發展權力及獲利空間。通過量化土地發展權，來量化土地利益差額，即理性規劃與市場規則間的本質差距。
　　6. 平衡途徑——發展權轉移
　　土地發展權聯系“理性規劃”與“市場規則”的作用本質——以發展權作為度量因子，以發展權大小（或發展權的度量值多寡）來體現“理性規劃”與“市場規則”之間的利益差值。發展權大小在規劃控制中的最直接體現就是容積率大小。根據市場規則，同等區位或具有其他相似外部設施條件的地塊具有同等（或相近）的土地開發潛力，即同等土地發展權（即在規劃中可設置同樣大小的容積率），但基于“理性規劃”的結果，特定地塊須喪失一定的土地發展權（如城市公園、歷史建筑所在的地塊只能設置很低的容積率）。為了符合市場規則，將這部分在本地塊不能實現的多余的發展權以對等利益交換原則轉移到其他地塊(即采取貨幣或其他方式交換多余的容積率)，以平衡“理性規劃”與“市場規則”間的利益差額。
　　7.結語
　　土地發展權是平衡“理性規劃”與“市場規則”的合理途徑。其本質的平衡方法是通過建立完善的土地發展權及發展權轉移制度。雖然發展權轉移在目前的城市規劃實踐中屢有應用，但亦會產生某些問題，如捆綁后地塊的手續轉移問題等。故希望我國能盡快發展，形成完善的發展權轉移制度，以更好地使“理性規劃”在“市場規則”中順利實施。
　　
　　
　　參考文獻
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　　[6]劉明明．論我國土地發展權的歸屬和實現．農村經濟，2008（10）